以后，隨著國有土地交易管理的實際需要，我國各市縣基本建立了本行政區域內的土地儲備機構。與土地儲備制度的繁榮恰恰相反，土地儲備法律制度還不夠健全，甚至處于“空置”狀態。目前，我國還沒有關于土地儲備機構主體和職能的法律法規。我國現行的土地儲備法律制度主要由若干部門規章和地方政府規章構成。目前，國家關于土地儲備制度的規范性文件主要有：

1。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布《土地儲備管理辦法及配套制度》；2012年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀監會聯合發布《關于加強土地儲備和融資管理的通知》及配套制度；2016年2月，財政部、國土資源部、中國人民銀行，中國銀監會等四部委聯合下發了《關于規范土地儲備和資金管理等有關問題的通知》（即本文解釋的《通知》）。事實上，大量城市投資公司享有土地儲備功能，而政府的土地儲備功能錯位。

在《土地儲備管理辦法》頒布后，由于土地儲備可以作為抵押貸款使用，最初由土地儲備中心直接融資。

2010年9月中旬，國土資源部向所有土地整理儲備中心下達了土地一級開發“退出令”。文件提出開展土地市場專項整治，明確了主要任務和時間表——2011年3月底前，土地儲備機構必須與從事土地開發相關業務的下屬、所屬機構徹底脫鉤；地方國土資源部門和所屬企業事業單位不得直接從事土地開發。

之后，作為一種“靈活手段”，由政府行政機關直接融資轉變為政府投融資平臺融資，披著企業外衣的城市投資機構成功“崛起”，有的地方政府甚至直接將土地儲備職能委托給城市投資公司。城市投資公司作為政府投融資平臺，利用儲備土地進行融資，形成政府性債務。

地方城投公司作為政府投融資平臺，承受著巨大的融資壓力，尤其是償債壓力。為提升城投公司的再融資能力，地方政府正努力為城投公司注入新資產，培育自身造血功能。由于城市投資公司投資領域的特殊性，利用相關土地增值收益平衡城市基礎設施建設投資是很多地方的通行做法。

將儲備土地作為經營性資產投入運營是不恰當的，土地融資形成的政府債務需要清理。國發[2014]43號文明確提出要規范地方政府性債務，“打通渠道，堵住地下通道”，使城投公司具備土地儲備融資的功能，這無疑是一條“地下通道”。三是“堵黑路”通知制度設計。對土地儲備機構主體的限制。縣級以上（含縣級）每個法定行政區劃原則上只能設立一個土地儲備機構。《土地儲備管理辦法》沒有明確規定土地儲備機構的數量。在實踐中，往往有多個主體開展土地收儲業務，導致土地利用規劃混亂，《關于加強土地儲備和融資管理的通知》僅提出“建立土地儲備機構名單”，以加強對實踐中承擔土地儲備職能的多家機構的監管。在《通知》出臺前，明確“對重復設立的土地儲備機構，在壓縮合并的基礎上，按規定重新納入土地儲備清單管理”。原則上只保留一個縣級行政區劃。（2） 土地儲備機構的性質應界定為公益性機構，其職能是為政府部門履行職能提供支持，資源不能也不應該由市場配置。對現有土地儲備機構中從事政府融資、土木工程、基礎設施建設和土地二次開發業務的部分，從現有土地儲備機構剝離或轉為企業，剝離與上述業務相對應的人員、資產和債務或相應轉讓，并于2016年12月31日前完成。

在實踐中，現有的土地儲備往往由經營性公司管理，也就是說，國家的土地資產作為經營性資產在市場上融資，而隸屬于政府的城市投資則承擔著相當一部分的融資功能。根據通知，今后城市投資公司不得作為土地儲備機構，實質上不得參與土地儲備融資業務。

2。土地儲備融資

通知明確，從2016年1月1日起，各地不得向銀行業金融機構借入土地儲備貸款。這無疑是最具影響力和變化的內容。在《土地儲備管理辦法》中明確，上市土地儲備機構可以向銀行業金融機構借款，并將其收儲的土地抵押；在《關于加強土地儲備和融資管理的通知》中，限定貸款期限不得超過5年，這與銀行業金融機構相適應土地儲備融資法。

實踐中，挪用土地儲備貸款資金挪作他用的案件大量存在。事實上，土地儲備貸款已經成為政府融資的一種手段，形成了難以監管的政府債務。當初，開辟土地儲備銀行貸款路徑的前提是“風險可控”。當前，在經濟下行壓力傳導、市場波動加劇的情況下，潛在風險可能變得明顯，再也不允許出現差錯，《通知》直接切斷了融資渠道，最大限度地化解了土地抵押貸款給地方財政和金融機構帶來的風險。在剔除土地抵押融資選項后，《通知》明確了土地儲備資金的四種來源，可歸納為兩類：一類是根據新預算法確定的“收支兩條線”原則，資金來源于財政預算；另一種是按照“收支兩條線”的原則，如果預算不夠，第二種是按照國發〔2014〕43號《發行政府債券》確定的政府融資方式。同時，明確了準備金的四大用途，可以概括為