一、現(xiàn)代公訴權(quán)的基本內(nèi)涵

(一)現(xiàn)代公訴權(quán)不是專(zhuān)指刑事公訴權(quán)，它包括刑事、民事和行政三大公訴權(quán)

公訴權(quán)在我國(guó)長(zhǎng)期被看做是刑事訴訟領(lǐng)域的一個(gè)專(zhuān)用名詞，已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。無(wú)論是我國(guó)法律理論界，還是司法實(shí)務(wù)界大多是這樣理解的。從公訴權(quán)的淵源看，公訴權(quán)是從刑事訴訟領(lǐng)域中發(fā)展壯大起來(lái)的，而且它的活動(dòng)和發(fā)展空間也主要是在刑事訴訟領(lǐng)域里。簡(jiǎn)言之，公訴權(quán)源于刑事訴訟實(shí)踐并在其中得以發(fā)展和完善。在現(xiàn)代民主社會(huì)里，刑事公訴權(quán)是實(shí)現(xiàn)刑罰權(quán)和保障人權(quán)的程序機(jī)制，也是維護(hù)社會(huì)公共秩序的中堅(jiān)力量。正因如此，“唯刑事論”的指導(dǎo)思想在我國(guó)訴訟制度史上一直占據(jù)了主導(dǎo)地位。其表現(xiàn)是把檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要限定于刑事法律的范圍之內(nèi)。造成這一現(xiàn)象的原因是：新中國(guó)成立初期，由于新建的檢察機(jī)關(guān)很不健全，加之當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)壓反革命的任務(wù)相當(dāng)繁重，檢察機(jī)關(guān)無(wú)力兼顧其他工作，因而形成了單一辦理刑事案件的局面。到20世紀(jì)50年代后期，受“左”傾指導(dǎo)思想的影響，把對(duì)敵人專(zhuān)政作為檢察機(jī)關(guān)的唯一職能，由唯刑事論發(fā)展而為唯專(zhuān)政論，削弱了其他的檢察職能，忽視了檢察機(jī)關(guān)民事和行政公訴權(quán)的存在。1978年人民檢察院重建，把唯刑事論或唯專(zhuān)政論的思想在1979年的《人民檢察院組織法》中固定下來(lái)，將檢察機(jī)關(guān)的職能僅限于局部的法律監(jiān)督。在這一“唯刑事論”思想的指導(dǎo)下，我國(guó)的《民事訴訟法》(試行)、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中也忽視了“公訴權(quán)”對(duì)危害國(guó)家或社會(huì)公共利益民事、行政案件的介入，實(shí)為立法的一大缺失，在客觀上嚴(yán)重制約了公訴權(quán)在民事、行政訴訟兩大陣營(yíng)的理論拓展。

(二)現(xiàn)代公訴權(quán)與訴權(quán)是一脈相承的兩種權(quán)利救濟(jì)手段

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，“公力救濟(jì)”取代了“私力救濟(jì)”，進(jìn)而標(biāo)志著以私訴權(quán)形式出現(xiàn)的訴權(quán)已經(jīng)開(kāi)始形成。隨著訴訟民主的推進(jìn)，訴權(quán)逐步分解成“私訴權(quán)”和“公訴權(quán)”兩種形式。但我們并不能依此否定訴權(quán)和公訴權(quán)的契合性。據(jù)考證，訴權(quán)一開(kāi)始就是指向“起訴之權(quán)”和“訴訟之權(quán)”，而不是專(zhuān)指“私訴權(quán)”。也就是說(shuō)，公訴權(quán)同訴權(quán)的內(nèi)涵是一致的，它們都是對(duì)人權(quán)保護(hù)的一種“訴追之權(quán)”，只不過(guò)，公訴權(quán)的存在是基于私訴權(quán)救濟(jì)力量的不足才得以產(chǎn)生的。一方面是私訴權(quán)無(wú)法應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，亟須國(guó)家公權(quán)力介入私人糾紛，從而促成了司法與行政的分工;另一方面是糾問(wèn)式訴訟的不公正性和非人道性日益引起社會(huì)公眾的不滿(mǎn)，客觀上促使了控訴與審判職能的分離。一句話(huà)，公訴權(quán)是補(bǔ)強(qiáng)傳統(tǒng)訴權(quán)的一種程序性權(quán)力，因而不應(yīng)僅僅局限于刑事訴訟領(lǐng)域，還應(yīng)涵蓋于民事、行政訴訟之中。囿于傳統(tǒng)訴訟理念的束縛，訴權(quán)被禁錮在民事訴訟領(lǐng)域中，以至于使訴權(quán)與公訴權(quán)在理論上被長(zhǎng)期認(rèn)為是一種截然的分野，極大地限制了公訴權(quán)在我國(guó)民事和行政訴訟領(lǐng)域里的拓展空間。其實(shí)，訴權(quán)作為構(gòu)建各種訴訟制度的基礎(chǔ)，在我國(guó)訴訟法學(xué)中具有深厚的理論底蘊(yùn)。正如薛*凌教授指出：“無(wú)論是民事訴訟，還是行政訴訟，抑或是刑事訴訟，它們都不能離開(kāi)訴權(quán)而單獨(dú)存在。”可見(jiàn)，公訴權(quán)與私訴權(quán)并不是分道揚(yáng)鑣的結(jié)局而是兩種公力救濟(jì)的彌合。

二、現(xiàn)代公訴權(quán)的功能定位

現(xiàn)代公訴權(quán)理論主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)依照法定程序，運(yùn)用公訴權(quán)在刑事、民事和行政三大訴訟領(lǐng)域中維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一種高度概括。現(xiàn)代公訴權(quán)在刑事、民事和行政訴訟中的應(yīng)用是世界大多數(shù)國(guó)家的通例。然而，公訴權(quán)在我國(guó)卻被長(zhǎng)期認(rèn)為就是專(zhuān)指“刑事公訴權(quán)”。在這一片面認(rèn)識(shí)的束縛下，公訴權(quán)很難介入到民事、行政訴訟中，客觀上阻卻了公訴權(quán)的拓展空間。如前所述，公訴權(quán)也是一種訴權(quán)，它除了涵蓋刑事公訴權(quán)外，還應(yīng)包括民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)。因此，現(xiàn)代公訴權(quán)的確立既是對(duì)傳統(tǒng)公訴權(quán)理論的傳承與借鑒，也是現(xiàn)代公訴權(quán)理論的邏輯起點(diǎn)。

(一)現(xiàn)代公訴權(quán)的確立是推動(dòng)訴權(quán)理論現(xiàn)代化的重要標(biāo)志

現(xiàn)代公訴權(quán)既能給權(quán)益沖突者提供一種權(quán)威的救濟(jì)途徑，也能及時(shí)化解社會(huì)矛盾，公正地維護(hù)法律秩序。公訴權(quán)在形式上表現(xiàn)為訴權(quán)發(fā)展的高級(jí)形態(tài);在內(nèi)容上是請(qǐng)求法院對(duì)案件進(jìn)行審判并作出裁判的權(quán)力。可見(jiàn)，公訴權(quán)不同于行政權(quán)和審判權(quán)，它只是一種程序性訴訟權(quán)力，但它可以啟動(dòng)訴訟程序。正因?yàn)槿绱耍V的提起在絕大多數(shù)國(guó)家是啟動(dòng)審判的必然。在現(xiàn)代法治國(guó)家，為制約審判權(quán)，要求法院不得主動(dòng)地追究犯罪，審判的發(fā)動(dòng)是以起訴為前提，即無(wú)起訴就無(wú)審判。作為一種高級(jí)形態(tài)的訴權(quán)，公訴權(quán)在刑事、民事和行政三大訴訟中的應(yīng)用是訴訟規(guī)律的價(jià)值所在。從理論上講，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與或提起民事、行政訴訟。但事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)只能就民事、行政行為侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的案件提起公訴。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)過(guò)多地介入民事、行政訴訟，既非檢察機(jī)關(guān)人力、物力、財(cái)力所能及，也將會(huì)破壞非國(guó)家和社會(huì)公共利益民事、行政行為的法律運(yùn)作效果。因此，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)于侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的重大民事、行政案件提起公訴，這既是對(duì)審判權(quán)的一種制約與監(jiān)督，又是現(xiàn)代訴權(quán)理論發(fā)展的必然結(jié)果。總的來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政訴訟，無(wú)論是大陸法系、英美法系和社會(huì)主義法系國(guó)家，都突出了維護(hù)公共利益和維護(hù)法制統(tǒng)一的本質(zhì)。

目前我國(guó)存在國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、“豆腐渣”工程等現(xiàn)象，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損。尋根究源，一定程度上與我國(guó)法律對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定具體的起訴主體有關(guān)，從而導(dǎo)致涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的民事、行政違法侵權(quán)行為頻頻發(fā)生。如果法律能夠賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事、行政公訴，就可能會(huì)避免國(guó)家利益或公共利益嚴(yán)重受損。可見(jiàn)，建立現(xiàn)代公訴權(quán)理論將有助于公訴權(quán)在不同訴訟中的深入拓展，從而最大限度地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

(二)現(xiàn)代公訴權(quán)的確立是完善法律監(jiān)督理論體系的關(guān)鍵所在

我國(guó)公訴權(quán)從其開(kāi)始產(chǎn)生時(shí)起就與法律監(jiān)督職能密不可分。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的公訴職責(zé)先天就具有法律監(jiān)督的屬性，即檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)不僅僅表現(xiàn)為一種刑事追訴權(quán)，而且也具有法律監(jiān)督的作用和意義。因此，我們不能把公訴權(quán)僅僅理解為國(guó)家追訴犯罪的一種手段，而忽略其法律監(jiān)督的特性。在我國(guó)，檢察制度的內(nèi)容雖然幾經(jīng)變遷，但是公訴權(quán)的職能卻一直延續(xù)至今。我國(guó)現(xiàn)行法律賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，為什么就不能讓檢察機(jī)關(guān)參加到訴訟活動(dòng)中去進(jìn)行有效的監(jiān)督呢?有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參加民事、行政訴訟，享有起訴權(quán)和抗訴權(quán)，那么就會(huì)發(fā)生檢察權(quán)干預(yù)審判權(quán)的問(wèn)題。其實(shí)不然。事實(shí)表明，自審、檢分離后，任何國(guó)家都是由兩權(quán)來(lái)處理案件，并且同時(shí)出現(xiàn)在訴訟程序中。在刑事訴訟中是這樣，在民事訴訟和行政訴訟的特定情況下也是如此。

由于行政訴訟的特殊性，如果法律不賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力，就很可能會(huì)導(dǎo)致訴訟秩序的混亂，從而無(wú)法完全排除訴訟障礙。從維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的基本職能來(lái)考慮，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是最適合擔(dān)當(dāng)監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要職責(zé)。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益已包含在法律監(jiān)督職能之中。國(guó)家性質(zhì)決定檢察的內(nèi)涵，檢察的優(yōu)劣反過(guò)來(lái)從另一個(gè)方面反映國(guó)家的性質(zhì)。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的性質(zhì)決定了國(guó)家利益和人民利益的一致性。因此，將公訴權(quán)介入到刑事、民事和行政訴訟中，既是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的自我完善，也是維護(hù)國(guó)家和人民利益的重要途徑。

(三)現(xiàn)代公訴權(quán)的確立是深化我國(guó)訴訟法學(xué)研究的內(nèi)在動(dòng)因

長(zhǎng)期以來(lái)，由于公訴權(quán)被局限于刑事訴訟領(lǐng)域，以至于我國(guó)法學(xué)界很少關(guān)注公訴權(quán)在民事、行政訴訟中的應(yīng)用與探討。其實(shí)，公訴權(quán)也是一種訴權(quán)，它是訴權(quán)發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的產(chǎn)物，理應(yīng)為各種類(lèi)型的訴訟制度所采用。因此，建立現(xiàn)代公訴權(quán)理論對(duì)于深化訴訟法學(xué)研究是至關(guān)重要的。一方面，公訴權(quán)是一種國(guó)家公權(quán)力，必然關(guān)乎審判權(quán)和檢察權(quán)的權(quán)力配置。其中，對(duì)公訴權(quán)能否科學(xué)合理地配置，事關(guān)檢察制度能否得到社會(huì)的認(rèn)可。因?yàn)椋墒斓墓V權(quán)理論將會(huì)對(duì)公訴原理、公訴價(jià)值、公訴保障乃至整個(gè)訴訟結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)性問(wèn)題產(chǎn)生深刻影響，并對(duì)刑事、民事和行政公訴制度的具體構(gòu)建提供理論指導(dǎo)。

對(duì)此，立法者應(yīng)當(dāng)對(duì)各種權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的制度安排與設(shè)計(jì)。例如，公訴權(quán)的設(shè)置或多或少地與各種訴訟中的受案范圍、審理程序、當(dāng)事人制度等有關(guān)。從宏觀上講，建立現(xiàn)代公訴權(quán)理論，便于我們對(duì)各個(gè)訴訟制度框架進(jìn)行整體把握。從微觀上講，通過(guò)對(duì)刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)進(jìn)行比較分析，將會(huì)更加深化和挖掘?qū)V權(quán)理論的新內(nèi)涵，科學(xué)合理地配置公訴權(quán)在具體制度中的應(yīng)用，更好地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，維護(hù)法制的統(tǒng)一。

另一方面，公訴權(quán)是一種國(guó)家公力救濟(jì)，它與當(dāng)事人訴的利益密切相關(guān)。因此，深入研究現(xiàn)代公訴權(quán)理論，對(duì)于協(xié)調(diào)和平衡公民、法人或其他組織的訴權(quán)和國(guó)家公訴權(quán)等問(wèn)題也具有不可忽視的作用。在一定意義上說(shuō)，公訴制度與自訴制度是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。如果處理不恰當(dāng)，將會(huì)引發(fā)公民、法人或其他組織的訴權(quán)和檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)之間的沖突，以至于危及社會(huì)秩序的穩(wěn)定。易言之，如果沒(méi)有科學(xué)的現(xiàn)代公訴權(quán)理論作指導(dǎo)，我們的公訴實(shí)踐就會(huì)陷于被動(dòng)，甚至背離訴訟立法的初衷。因此，只有盡快構(gòu)建現(xiàn)代公訴權(quán)理論，現(xiàn)代公訴權(quán)制度才能將涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的社會(huì)沖突納入到訴訟之中，也才能更加有力地推動(dòng)法治的進(jìn)程。