土地承包關系的時限問題

和我國改革開放的總體思路相一致，自十一屆三中全會后實行行土地承包制以來，我國農(nóng)村土地承包關系的時限實際上也經(jīng)歷了一個“摸著石頭過河”的過程。從1984年第一輪土地承包中，中央一號文件規(guī)定的15年，到1993年第二輪土地承包中，將時限延長為30年，土地承包制在改革開放中釋放出的大量的經(jīng)濟活力，使其得到了國家政策的逐步認可。但即使延長到了30年，我國大部分省份的土地承包合同也將在2023年到期。到期后怎么辦?如何能讓農(nóng)民形成對土地權屬關系的穩(wěn)定預期?

伴隨著這個疑問，2008年中央十七屆三中全會明確提出“現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系要保持穩(wěn)定，并長久不變”，希望能給農(nóng)民吃下一顆“定心丸”，引導農(nóng)民長久珍惜土地，持續(xù)投資土地，也可在從事別的行業(yè)時進行土地流轉。

與此配套，農(nóng)業(yè)部從2009年開始組織開展土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的試點工作，為土地承包權的明晰權屬鋪平道路。

“長久不變”和“永佃制”有何異同

從制度設計的層面，我國農(nóng)村土地制度中對土地所有權和承包權的區(qū)分，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期的“田底權”和“田面權”有類同之處，所以“土地承包關系的長久不變”很容易讓人聯(lián)想到曾在我國長期實行的“永佃制”。

永佃制規(guī)定，地主擁有田底權，有取得土地租金的權利，佃農(nóng)擁有田面權，有在土地上進行生產(chǎn)決策的權利，雙方的契約一旦簽訂，地主是無權增租奪佃的，而佃農(nóng)卻擁有長久耕作和退佃的權利，甚至可以擁有轉租和典賣佃權的權利。也就是說，佃戶可以自行決定租佃權的存續(xù)、終止、流轉與質押，地主無權干涉，而田底權的流轉，也對佃戶所擁有的權利不產(chǎn)生影響。

由此可見，在永佃制中，同一塊土地的田底權和田面權已經(jīng)各自獨立分開，具有幾乎同等的法律地位。而“土地承包關系長久不變”卻并非如此。

首先，我國憲法規(guī)定農(nóng)村土地所有權歸農(nóng)民集體所有，與永佃制中地主擁有土地所有權的土地私有制是不同的。和作為個體的地主相比，“村民集體”顯然具有不同的所有權屬主體屬性，這也是造成農(nóng)村土地所有權“虛置”問題的根本所在。

同時，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包權還沒有達到可以土地所有權地位基本平等，形成獨立物權的程度，而仍是依附于土地所有權的一種權利。這一設計一方面保護了農(nóng)村土地權屬關系的相對穩(wěn)定性和農(nóng)民的基本生活保障，但一方面也限制了土地向本集體外成員流轉等更多種價值實現(xiàn)的可能。

農(nóng)民對“長久不變”怎么看

調(diào)查表明，農(nóng)民雖然普遍贊成土地承包關系長久不變，但卻不贊成這種“長久不變”是永久的，而大多希望這個期限是70年。這是由于農(nóng)民普遍擔心如果承包期限過長，隨著家庭人口的自然增長而增加的人口將無法獲得新增土地，可能再次造成土地占有的不均衡問題。

有學者認為，將“長久不變”定為70年有以下幾點好處：第一，這個時限涵蓋了勞動力的整個生命周期，對生產(chǎn)決策的穩(wěn)定性足夠產(chǎn)生影響。第二，70年也是城市土地的使用權時限，將農(nóng)村土地使用權定為70年有利于城鄉(xiāng)土地平權。第三，為“永久不變”規(guī)定年限，可以將其與真正“永久不變”的土地私有制區(qū)分開來。第四，可以在70年后統(tǒng)籌開展再次分配，順應農(nóng)民對土地權利長期均等化的期待。

“土地承包關系長久不變”在落實中的問題

最后，在制度的執(zhí)行層面，“土地承包關系長久不變”也面臨著諸多現(xiàn)實阻礙。

第一，目前我國農(nóng)村土地普遍存在戶際邊界不清晰問題，雖然已經(jīng)開始土地經(jīng)營權的確權工作，但由于歷史原因造成的邊界不清問題和農(nóng)地本身的細碎化問題，仍然給土地承包權的勘界認定造成較大阻礙。

第二，隨著城鎮(zhèn)化過程的推進，如何將農(nóng)民的城鎮(zhèn)化與土地權益的保有結合起來?農(nóng)村土地權屬的確認，是否與農(nóng)民身份的城鎮(zhèn)化相沖突?是否要擁有城鎮(zhèn)化的舒適環(huán)境，就必須要放棄土地權利?這個問題涉及到土地承包確權與戶籍制度改革這兩大制度改革的兼容性問題，也面臨著諸多具體挑戰(zhàn)。

第三，“土地承包關系的長久不變”對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展會有何種影響?與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化、集約化和專業(yè)化需要能否有效接合?擁有土地經(jīng)營權的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，和擁有土地承包權的村民之間，將形成何種互動關系或組織結構?承包權和經(jīng)營權的分置，無疑進一步攤薄了本就無多的農(nóng)用土地收益，在只可用于農(nóng)業(yè)的土地用途限制下，什么樣的經(jīng)營形式才能養(yǎng)得起承包權和經(jīng)營權兩個權利主體?

土地制度作為國家根本經(jīng)濟制度，本就是多面勾連、影響深遠。確定土地承包關系的長期不變，以及同時展開的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押擔保貸款試點，以及農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，預示著這張大網(wǎng)正在鋪開，農(nóng)村生產(chǎn)關系和城鄉(xiāng)結構都愈發(fā)趨近發(fā)生重大變革的歷史節(jié)點。