在抵押貸款的主體上，一類是普通農(nóng)戶以自家承包土地的經(jīng)營權(quán)進行抵押，另一類是家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)進行抵押。對于前者，由于土地經(jīng)營權(quán)屬于自有，因此，可以以二輪承包期內(nèi)的剩余期限的經(jīng)營權(quán)進行抵押。我國大部分地區(qū)都是在1998年進行的二輪承包，承包期為30年，二輪承包期限為2028年，土地經(jīng)營權(quán)剩余期限有十多年。金融部門出于防范和降低風(fēng)險的考量，可以對剩余期限再打一個折扣。如平羅縣的金融機構(gòu)一般將剩余期限折半進行處理，農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額=土地資產(chǎn)價格×面積×二輪承包剩余期限×1/2。而對于家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體，其土地經(jīng)營權(quán)都是流轉(zhuǎn)而來的，盡管土地流轉(zhuǎn)合同期限較長，最少為3~5年，很多都是截止到二輪承包期末，但新型經(jīng)營主體支付流轉(zhuǎn)費一般都是一年一付。因此，可以認(rèn)為，只有在新型主體支付了流轉(zhuǎn)費以后，經(jīng)營權(quán)才真正實現(xiàn)了讓渡。由于流轉(zhuǎn)費一年一付，那么新型主體實際上只占有了當(dāng)年的土地經(jīng)營權(quán)，因此，新型主體以流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，期限只能是1年，且要經(jīng)過轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的同意，額度也只能以1年的經(jīng)營權(quán)進行計算，金融機構(gòu)為降低經(jīng)營風(fēng)險，可以再打一個折扣，新型主體可以在第二年歸還貸款和支付完流轉(zhuǎn)費后再次申請貸款，如此循環(huán)往復(fù)。新型主體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額=土地資產(chǎn)價格×面積×折扣。

在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款剛剛起步，相關(guān)配套制度還不健全，嚴(yán)重影響了交易雙方的積極性和試點工作開展，亟需在以下四個方面完善相關(guān)制度安排。

一是土地資產(chǎn)評估機制。開展土地資產(chǎn)評估是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的重要前置條件，也是一項基礎(chǔ)工作。當(dāng)前各地普遍缺乏土地資產(chǎn)評估的專門機構(gòu)，以及抵押資產(chǎn)評估的相關(guān)辦法，金融部門一般采用以土地流轉(zhuǎn)市場價格簡單計算抵押資產(chǎn)價格的辦法，而不考慮種植品種、土地設(shè)施投入等因素，因而使得資產(chǎn)價格存在一定的失真，不利于真正發(fā)現(xiàn)市場價格。建議可以依托地方建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，如土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)評估的專業(yè)化服務(wù)機制，當(dāng)然也可以依托專業(yè)評估公司開展抵押土地資產(chǎn)評估工作，各地可結(jié)合實際制定涵蓋土地流轉(zhuǎn)價格、種植品種、設(shè)施投入、地力條件等綜合指標(biāo)的科學(xué)評估辦法。

二是土地資產(chǎn)處置機制。抵押資產(chǎn)能否有效處置是關(guān)系農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也就是說，一旦抵押貸款出現(xiàn)問題，土地經(jīng)營權(quán)必須有順暢的處置渠道，以分散金融機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險。要構(gòu)建農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押處置機制，重點在于健全和完善縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)體系，完善相關(guān)功能作用，能夠?qū)⒋幹玫霓r(nóng)地經(jīng)營權(quán)引入到土地流轉(zhuǎn)體系中再次流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，使該體系成為連接農(nóng)戶和金融機構(gòu)間的樞紐。應(yīng)該重申的是，抵押資產(chǎn)為一定期限的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，并不涉及農(nóng)戶的承包權(quán)，農(nóng)戶承包期不能進行抵押，因此也不會存在農(nóng)民永久失地的風(fēng)險。

三是風(fēng)險補償機制。總的來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是新生事物，處于起步階段。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)且風(fēng)險較高，而且農(nóng)地抵押資金規(guī)模小、交易成本高，在當(dāng)前資產(chǎn)評估、處置機制尚未完全建立的情況下，如果風(fēng)險完全由金融機構(gòu)和農(nóng)戶來承擔(dān)，雙方積極性都不高，導(dǎo)致這項工作很難開展。為順利推進這項工作，可以在試點初期由政府和金融機構(gòu)共同出資建立風(fēng)險補償基金，一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險，可以從基金中按一定的比例對金融機構(gòu)進行風(fēng)險補償，以此來降低金融機構(gòu)的風(fēng)險。待試點進行到一定階段，相關(guān)的抵押資產(chǎn)處置機制比較順暢的時候，風(fēng)險補償制度可以適時退出，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押完全交由市場來決定。需要注意的是，金融風(fēng)險應(yīng)主要由市場來承擔(dān)，政府的風(fēng)險補償基金承擔(dān)的比例不宜過高，更不能完全由政府兜底，否則的話有可能出現(xiàn)金融機構(gòu)放松前置審查甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風(fēng)險。筆者建議，在試點初期，風(fēng)險補償基金承擔(dān)的比例可在60%左右，并逐步降低，以增強交易雙方的風(fēng)險意識和交易的可持續(xù)性。

四是農(nóng)村信用體系。從當(dāng)前試點情況來看，在開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的業(yè)務(wù)中，決定金融機構(gòu)是否貸款給農(nóng)戶，本質(zhì)上并不是取決于農(nóng)戶抵押給金融機構(gòu)的土地經(jīng)營權(quán)，而是金融機構(gòu)綜合考量農(nóng)戶的歷史信譽、產(chǎn)業(yè)前景、償還能力等因素而決定的。換言之，當(dāng)前開展的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，本質(zhì)上仍然屬于一種信用貸款，只不過是通過將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行抵押進一步對農(nóng)戶進行增信的過程。出現(xiàn)這種狀況，主要是因為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押剛剛起步，相關(guān)配套制度建設(shè)還非常滯后，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)還難以獨立承擔(dān)起抵押品的角色。將農(nóng)戶信用狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)結(jié)合起來進行考察，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點初期具有一定的合理性。這就要求各地要加快推進農(nóng)村信用體系建設(shè)，為農(nóng)戶建立信用檔案和信用評級，同時還可以進行信用家庭農(nóng)場、信用農(nóng)民專業(yè)合作社、信用農(nóng)業(yè)企業(yè)的評級工作，實現(xiàn)農(nóng)村信用體系全覆蓋，為各類主體開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供信用支撐。

此外，對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點工作，各地還要加強人才隊伍建設(shè)和組織體系建設(shè)，特別是注重發(fā)揮各級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的功能作用，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)評估、抵押資產(chǎn)處置、貸款意向登記、初審等工作交由農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系來承擔(dān)。政府要加強對農(nóng)村金融機構(gòu)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押工作的政策支持，在稅費、考評、存款準(zhǔn)備金等方面實行差異化政策，激發(fā)金融機構(gòu)參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押工作的積極性。