案情

廣西荔浦縣農民林某、丘某因一處土地的使用權屬發生糾紛，林某申請某鎮政府調處。某鎮政府經審查后，于2013年5月10日作出不予受理決定。某鎮政府在不予受理決定書中告知林某：“如對本決定不服，可在接到本決定書之日起60日內向荔浦縣人民政府提出行政復議申請，或者在接到本決定書之日起3個內向荔浦縣人民法院提起行政訴訟。”

林某接到不予受理決定書后，在60天內沒有向縣政府申請行政復議，但是在3個內的2013年8月21日向廣西荔浦縣人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷某鎮政府不予受理決定、某鎮政府重新作出具體行政行為。

審理

2013年8月23日，荔浦縣人民法院對林某提起的行政訴訟作出裁定：不予受理林某的起訴。林某不服，向桂林市中級法院提出上訴。日前，桂林市中級法院作出二審裁定：駁回上訴，維持原裁定。

分歧

林某的起訴引發一個爭議問題：對政府作出的土地使用權糾紛調處申請不予受理決定，林某是否可以不經行政復議，直接向法院提起行政訴訟?換言之，法院是否應該受理林某的起訴?

第一種意見：林某可以不經過行政復議，直接向法院起訴，法院應受理此案。

理由：1、某鎮政府在不予受理決定書中已明確告知林某，既可以向縣政府申請行政復議，也可以向法院提起行政訴訟。現林某按照某鎮政府的告知，選擇向法院起訴，法院應該受理;2、某鎮政府對林某的調處申請，雖然作出了不予受理決定，但這屬于程序性的處理，不是實體性的處理，即未將有爭議的土地使用權確定給任何一方。因此，林某對不予受理決定不服，不需經過行政復議即可向法院起訴。

第二種意見：林某必須經過行政復議，才能向法院起訴，否則，應裁定不予受理。

理由：對政府作出的涉及土地等自然資源權屬糾紛的處理決定不服的，行政復議是前置程序，不經此程序，不能向法院起訴。

評析

筆者同意第二種意見。

《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。本案中，林某與丘某因土地權屬發生糾紛后，申請某鎮政府調處。當某鎮政府作出不予受理決定這一具體行政行為后，林某認為此行為已侵犯其依法取得的土地使用權，不服不予受理決定，就應當按上述規定的程序維護自己的權利。對《行政復議法》第三十條第一款的規定，應作擴大解釋而非縮小解釋，即：對政府作出的涉及土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等、森林等自然資源的權屬糾紛處理決定，不論是程序性的處理決定，還是實體性的處理決定，公民、法人或者其他組織如果不服，都應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，才可以向法院起訴，而不能因為是程序性的不予受理決定而有所例外。

因此，林某不服某鎮政府不予受理決定，應當先申請行政復議，對復議決定不服，才可以向法院起訴。第一種意見認為不予受理決定是程序性的，不需行政復議即可向法院起訴，明顯違反了上述規定，是對《行政復議法》第三十條第一款作了錯誤的、縮小的解釋。而且，至今沒有法律、法規規定，對土地等自然資源權屬糾紛調處申請不予受理決定不服，可以不經行政復議直接向法院起訴。

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條第一款規定：“法律法規規定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院不予受理。”林某收到某鎮政府不予受理決定書后，未申請行政復議，直接向提起行政訴訟，違反了上述司法解釋的規定，故對林某的起訴，應裁定不予受理。

某鎮政府在不予受理決定書中告知林某可以不經政政復議直接向法院起訴，屬于錯誤告知訴權，誤導了林某，致使其錯過了申請行政復議的機會，并暫時不享有提起行政訴訟的權利。補救的辦法，是某鎮政府自行撤銷其上述不予受理決定。