征地制度的改革意義

我國臺(tái)灣地區(qū)的土地征收經(jīng)歷了大量與我們相似的問題，形成了相對成熟的制度安排，對我們推進(jìn)征地制度改革有重要借鑒價(jià)值。

第一，關(guān)于土地征收的范圍界定。

在現(xiàn)行《土地管理法》中，盡管明示了“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但是，在城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有兩種所有制并存格局下，又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，由此導(dǎo)致工業(yè)化、城市化用地主要通過征地方式取得，是造成當(dāng)前土地問題的重要原因。我國今后10年仍處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展期，如果完全采取成熟市場經(jīng)濟(jì)體只有公益目的才允許實(shí)行征收土地的做法，恐怕難以求得各方利益平衡。臺(tái)灣地區(qū)將土地征收區(qū)分為“一般征收”和“政策性征收”的做法，可能更加可行。對于“興辦公益事業(yè)”的用地，采取一般征收，并以列舉法明示興辦公益事業(yè)的事項(xiàng)。對于“實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)政策需要”的公共利益用地，采取政策性征收，具體補(bǔ)償、土地分配和土地溢價(jià)處分借鑒臺(tái)灣地區(qū)區(qū)段征收的辦法。

第二，關(guān)于土地征收程序。

我國現(xiàn)行的《土地管理法》關(guān)于土地征收程序的規(guī)定主要是關(guān)于用地者如何向政府辦理審批手續(xù)，只是在征地補(bǔ)償安置方案確定后，才要求“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。這種將被征地者表達(dá)意見和利益訴求后置的做法，使政府征地毫無約束，造成政府與農(nóng)民對立。臺(tái)灣地區(qū)的征地前置程序的設(shè)計(jì)值得借鑒，即在進(jìn)入實(shí)質(zhì)性征地前，要求用地者的選址必須盡量避開耕地、先行與農(nóng)民集體進(jìn)行協(xié)議價(jià)購以及召開公聽會(huì)，聽取被征地農(nóng)民集體的意見和利益訴求。另外，臺(tái)灣地區(qū)土地征收后續(xù)程序中設(shè)定撤銷權(quán)和收回權(quán)的制度，也值得借鑒。

第三，關(guān)于一般征收的補(bǔ)償。

現(xiàn)行《土地管理法》中采取農(nóng)用地產(chǎn)值倍數(shù)卒h償辦法，廣受詬病。臺(tái)灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值的辦法補(bǔ)償，盡管也因低于土地市價(jià)受到被征收土地所有權(quán)人的抵制和討價(jià)還價(jià)，但是，其法理和土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)價(jià)值更為可取。此次《土地管理法》的修訂，如果繼續(xù)沿用農(nóng)地產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，將受社會(huì)輿論攻擊，也難以為被征地農(nóng)民接受。如果完全按市場價(jià)值補(bǔ)償，除農(nóng)民以外的利益相關(guān)方恐難以接受。建議采取公告土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法。但要使這一補(bǔ)償辦法得以實(shí)施，還需要附加幾項(xiàng)制度安排：一是允許集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用地管制下進(jìn)入市場交易，由此形成的土地市場價(jià)格作為公告土地現(xiàn)值的參照。二是實(shí)行規(guī)定地價(jià)。三是成立地價(jià)評議委員會(huì)對區(qū)段地價(jià)和公告土地現(xiàn)值進(jìn)行第三方評定。

第四，關(guān)于區(qū)段征收。

在臺(tái)灣地區(qū)的土地征收中，區(qū)段征收是對我們目前處理土地使用與權(quán)益補(bǔ)償中最有價(jià)值的制度。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市區(qū)域和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度，不僅抬高建設(shè)成本，而且不利于原土地權(quán)利人利益保護(hù)。建議將“區(qū)段征收”明確寫入《土地管理法》的修改和《集體土地征收條例》中，明確實(shí)施區(qū)段征收的范圍、補(bǔ)償辦法、抵價(jià)地比例，政府區(qū)段征收后的用地范圍，剩余地土地出讓后的收入用途。