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寧波
如何區分公益性與非公益性土地征收
《憲法》第二十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”其核心要求其實體現在3個方面：一是要出于公共利益的需要;二是要依照法定程序;三是要合理補償。
實際上，后兩條是對征收過程的要求，而第一條才是確定土地征收的條件。簡單地說，是否對土地進行征收，關鍵看其是否出于公共利益的需要。但是，何為公共利益，迄今并沒有明確的界定標準。正因如此，才導致了目前土地征收范圍的泛化，即如《土地管理法》第四十三條所表述的：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”也就是說，只要建設需要用地，涉及農村集體土地的，都必須先由國家征收為國有土地。
這也是“公共利益需要”的因素被淡化的重要原因。在現行土地制度下“非公共利益需要”的用地無法通過征收以外的渠道獲得，是否符合“公共利益”就失去了其辨識意義。
縮小征地范圍的改革試點，正是要將現已泛化的征地行為嚴格限定在憲法和法律規定的“為了公共利益需要”的范圍內，為非公益性用地提供一個正常流轉的渠道。因此，試點的首要工作應該是對建設項目進行公益性與非公益性的區分，凡公益性項目用地需要進行征收，非公益性項目用地涉及集體土地的則不必通過土地征收的方式來解決供地問題。對此，武漢、重慶等試點城市都已展開了研究，并拿出了自己的公益性或非公益性用地建議目錄。
然而，要準確地區分用地的“公益性”與“非公益性”，事實上并不容易。隨著我國市場經濟的深入發展，一些本來明顯可界定為“公益性”的公共基礎設施項目日漸呈現投資主體多元化，高等級公路股份化，鐵路、市政、通訊、能源等行業也逐步企業化，醫療衛生和教育行業產業化等發展趨勢，僅用“是否以營利為目的”來判定是否具有公益性的做法，很難達到明確區分的目的。
試點實踐中，盡管武漢等城市探討了以受益對象數量、土地征收的效益、被征收土地的利用目的以及向公眾提供公共產品與否等考量標準，但終難統一把握并精確定位，最后仍然是參照國家出臺的《劃撥供地目錄》，并基于土地利用現狀分類相關標準，以列舉方式擬出公益性或非公益性用地的建議性目錄。這種列舉法在很大程度上突出了實用性，為具體試點項目的選擇提供了依據。
公益性與非公益性的準確區分，關系到在土地利用總體規劃確定的城市規劃圈外，建設項目用地是征收還是流轉、是改變還是保留集體土地所有的性質，因而已成為目前土地管理制度改革必須面對和解決的一大基礎問題。需要國家層面的法律界定，才能從根本上縮小征地范圍，防止土地征收權的濫用。
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