農(nóng)村集體土地是農(nóng)民賴以生存的最基本保障，隨著國家社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，緊靠城市的農(nóng)村集體土地陸續(xù)被征為國家所有，土地征用補償費的分配使用由于國家沒有明確的具體規(guī)定，各地做法不一，導致糾紛不斷發(fā)生，有些已經(jīng)成為農(nóng)村不安定的重要因素，這些糾紛訴至法院后，法院審理亦困難重重。為此，筆者試對這類案件涉及的相關法律問題進行探討，以為處理此類案件提供參考。

在社會主義初級階段，集體所有制是社會主義公有制的特殊表現(xiàn)，其特點就是生產(chǎn)資料不屬于任何私人所有。集體所有制的土地歸全體勞動群眾集體所有，但不能量化到每個農(nóng)民個人身上，這里的集體所有不同于民法理論上的按份共有或者共同共有，集體所有不是集體成員共同私有，不是個體私有的集合，每個農(nóng)民不是集體土地的真正所有者，只是集體土地的占有者、使用者，農(nóng)民平等的在土地上勞動，按照每個勞動者提供的勞動量進行“按勞分配”，而不是以土地所有者身份“按資分配”。我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了集體土地不能自由買賣，但規(guī)定國家為了公共利益可以征收或者征用并應當支付相應補償費，同時規(guī)定除青苗附著物補償和安置補助外的土地補償費歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)民將其稱為“賣地款”。將包含有土地價值的“賣地款”分配給個人所有，即將集體財產(chǎn)無償?shù)剞D化為私有財產(chǎn)，這似乎不符合社會發(fā)展的規(guī)律。但在現(xiàn)階段，這又是保障失地農(nóng)民生存發(fā)展的必由之路，所以2004年10月21日國務院以《關于深化改革嚴格土地管理的決定》的方式對封鎖幾十年的土地補償費用途問題給予解凍，明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當根據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的分配辦法。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征地補償費用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟組織成員公布，接受監(jiān)督。農(nóng)業(yè)、民政等部門要加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部征地補償費用分配和使用的監(jiān)督”。2004年11月3日國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》也明確“按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制定”。2005年12月1日起，山西省政府制定的《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》也開始實施。2005年7月29日最高人民法院在《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱解釋)中也就土地補償費分配糾紛的受理及處理也作出了相關規(guī)定。

那么,土地補償費分配糾紛有哪幾類?是不是所有糾紛的起訴,法院都受理?

承包地征收補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費三個部分。《解釋》第二十二條至第二十四條針對不同性質補償費用分別作出了規(guī)定，具體有以下幾類。

1、承包地征收補償費用分配糾紛。依照《解釋》第二十二條中“承包地被依法征收，承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補償費的，應予支持”以及“承包方已將土地承包經(jīng)營權以轉包、出租等方式流轉給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有”和第二十三條中“承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補助費的，應予支持”的規(guī)定，此類糾紛的原告是以承包者身份起訴的，起訴的事實根據(jù)是其承包的土地被征收或征用，地上附著物和青苗補償費是對被征地承包方財產(chǎn)損失的補償，理應支付給承包方;安置補助費是對被征地承包方喪失土地承包經(jīng)營權的補償，只要該承包者放棄統(tǒng)一安置，該筆費用亦應支付給該承包者。根據(jù)最高法院民事案由規(guī)定，此類糾紛的案由應屬承包地征收補償費用分配糾紛，法院應當受理。

2、侵犯集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛。土地補償費系對集體土地所有權喪失的補償，《解釋》第二十四條中“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的分配辦法另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，實際上包含三層意思：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內部的土地補償費分配方案;二是征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，有權請求支付相應份額;三是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的分配辦法另有規(guī)定的從規(guī)定。一般而言,村集體經(jīng)濟組織內部分配方案中對具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人必然享有相應份額，當事人認為自己具有本集體經(jīng)濟組織成員資格依分配方案應得相應份額而沒得時,提起的訴訟,依最高法院案由規(guī)定案由應為侵犯集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛,法院應當受理。

3、集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額發(fā)生糾紛。《解釋》第一條第三款明確規(guī)定，因集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額發(fā)生糾紛提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

4、集體經(jīng)濟組織成員認為分配方案不當糾紛。此類糾紛法院應否受理有兩種意見。

一種意見認為應當受理。理由是：集體經(jīng)濟組織分配方案若違反法律規(guī)定，人民法院有權以審判權予以糾正，以維護法律公正。另一種意見認為不應當受理。理由是：人民法院審理案件只就個案發(fā)生法律效力，集體經(jīng)濟組織分配方案是對本組織全體成員有約束力的，個別人對方案有意見不等于全體成員都有意見。

而實際上方案就是根據(jù)多數(shù)人意見形成的，少數(shù)人有意見是正常的。法院若對少數(shù)人或者某個人的訴訟受理后，對分配方案調整并不對案外其他人有效，其他同類人依生效判決應得利益必然會另行起訴，此種情況下法院的審判完全偏離了法院審判解紛止爭的功能。同時法院審判權也是對村民組織法定民主決策權的不當干預。筆者同意第二種意見。

這類糾紛法院不受理，是不是就沒有救濟途徑呢?依《解釋》第三層意思，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的分配辦法另有規(guī)定的從規(guī)定以及《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》第五條“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)等部門應當加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部征地補償費分配使用的監(jiān)督管理”和第二十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其負責人違反本辦法規(guī)定分配使用征地補償費用的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)等有關部門責令改正”之規(guī)定，當事人若認為分配方案不當，應向縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)等有關部門反映，這些部門對方案的糾正是從面上糾正，對全體村民有效。

那么，村集體經(jīng)濟組織土地補償費分配方案當與不當?shù)臉藴适鞘裁?國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當根據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的分配辦法。”其他相關規(guī)定也只是對前述規(guī)定的重述。除此，再無其他法律的明確具體規(guī)定。筆者認為上述規(guī)定包含兩層意思：一是土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶，二是土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部分配。也就是說土地補償費的分配對象一是被征地農(nóng)戶，二是有具本集體經(jīng)濟組織成員資格的人。村集體經(jīng)濟組織土地補償費分配方案只要不違反此兩條就應當認為是合適的。至于其中誰多誰少，允許村集體經(jīng)濟組織結合本組織實際依民主議定原則靈活確定。

那么又應如何理解“被征地農(nóng)戶”和“有具本集體經(jīng)濟組織成員資格的人”以及兩者之間的關系呢?

《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》第三條規(guī)定“本辦法所稱被征地農(nóng)戶是指依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶?！边@里的依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶,是指已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格且在本集體經(jīng)濟組織內部實際承包到土地的承包者，而不是被征承包地的所有承包者。一般而言，土地的承包者應具備本集體經(jīng)濟組織成員資格，即具有本集體經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)戶口。但是，農(nóng)村人口的戶口變化實際上一直是成動態(tài)變化，隨著社會的發(fā)展，這種變化將更加加劇，結合農(nóng)村土地承包期三十年不變的政策，農(nóng)村必然會造成一部分人因考取大中專院校、婚嫁、參加工作、自然死亡等戶口遷移或注銷而實際還承包土地，因出生、婚嫁新增加的另一部分農(nóng)村人口沒有承包地。也就是說在農(nóng)村，實際取得土地承包經(jīng)營權的人不一定具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，具有本集體經(jīng)濟組織成員資格享有土地承包經(jīng)營權的人不一定實際承包土地，這種狀況將在我國農(nóng)村長期存在。面對現(xiàn)實，機械的以實際承包土地者或者具有本集體經(jīng)濟組織農(nóng)村戶口者為土地補償費分配對象，無法平衡相關利益是顯易而見的。

筆者認為，不管農(nóng)村人口戶口的怎樣變化，以被征土地為基本生存保障以及應當以被征土地為基本生存保障的人員應作為被征土地補償費的受益者，以此作為被征土地補償費分配的原則能夠平衡相關利益，也能被社會廣泛接受，至于各自受益多少，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照民主議定程序，結合本集體經(jīng)濟組織土地承包和具有本集體經(jīng)濟組織成員資格人員實際狀況，自由確定。如果村集體經(jīng)濟組織的土地補償費的分配方案違背上述原則且村民有意見的，縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門應當責令改正。

綜上,本人的結論:1、原告是以土地承包者身份起訴,以其承包土地被征收或征用為由,主張的是承包者依法應享受的權利,是承包地征收補償費用分配糾紛案,法院應當受理,并應予以支持,但是主張的權利沒有法律依據(jù)的,應當判其敗訴;2、當事人認為自己具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，依本集體經(jīng)濟組織分配方案應得相應份額而沒得時,提起的訴訟,為侵犯集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛案,法院應當受理;3、集體經(jīng)濟組織成員認為分配方案不當或者就用于分配的土地補償費數(shù)額發(fā)生糾紛依法應當向縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)部門反映，當事人提起民事訴訟的，人民法院不予受理;4、以被征土地為基本生存保障以及應當以被征土地為基本生存保障的人員作為被征土地補償費的主要分配對象為基本原則，違背該原則且村民有意見的，由農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)主管部門處理。