征地審批和實施的一般程序

在辦理好農用地轉用審批手續之后，征地的實施包括審批和公布、實施的各項工作亦可展開。如果說農用地轉用的審批主要是為了

耕地保護而限制用途變化的內部管理行為，其實也是具體行政行為，只是缺少公開性罷了，征地審批和實施則是直接關系農民切身利益的具體行政行為，必然關系到城鄉建設和社會和諧的構建，意義十分重大。

審批權限政府職責

正是由于土地征收涉及方方面面且直接關系到農民的切身利益，《土地管理法》對土地征收中的政府職責作了嚴格的規定。

(一)審批職權

《土地管理法》第45條明確規定：“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農田;(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃的;(三)其他土地超過七十公頃的。

征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批;經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第1款的規定另行辦理征地審批。”

與此相配套，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第20條規定：“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，按照下列規定辦理：

(一)市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級上報有批準權的人民政府。

(二)有批準權的人民政府土地行政主管部門對農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準。

(三)農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。

在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案，依照前款規定的程序辦理。”

第21條規定：“具體建設項目需要使用土地的，建設單位應當根據建設項目的總體設計一次申請，辦理建設用地審批手續;分期建設的項目，可以根據可行性研究報告確定的方案分期申請建設用地、分期辦理建設用地有關審批手續。”

第22條規定：“具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地的，按照下列規定辦理：

(一)建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

(二)建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準;需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。

(三)供地方案經批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。

(四)土地使用者應當依法申請土地登記。

通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應當依法申請土地登記。”

(二)政府在征地中的角色和責任

為落實上述法律法規的規定，針對一些地方嚴重存在的濫用征地權、征地補償標準不合法等問題，國家多次整頓征地審批工作，確定各地政府在征地中的征地人角色和相關責任。

1.確定政府的征地人角色

在很長一段時間內的習慣做法是由建設單位持批準文件與土地所有人打交道。在征地制度于1998年改革后，這種習慣做法仍然不同程度的存在。1999年國土資源部再一次明確征地人是縣級以上人民政府，經批準而實施征收農村集體所有土地，為經濟建設和社會發展提供用地，是政府行為。各地必須按照《土地管理法》確立征收土地制度，實行由縣級以上地方人民政府統一征地。各級土地行政主管部門根據職責及法定的征地批準權限和程序，代表政府負責組織征地的審查報批和具體實施工作。

各地應依法規范征地審批和實施行為，確保國家經濟建設用地，征地必須依法報省級人民政府或國務院批準，嚴禁越權批準征地。征地方案經依法批準后，由被征土地所在地的市、縣人民政府組織實施，市、縣土地行政主管部門承擔實施的具體工作。

2.依法擬訂征地及補償安置方案，維護農民利益

針對各地存在的政府征地侵害農民利益的問題，1999年，國土資源部下發通知明確規定各級政府要依法擬訂征地方案和征地補償安置方案，確保農村集體經濟組織和農民的合法權益。

各地應按照《關于印發試行建設用地審批管理文書格式的通知》(國土資廳發〔1999〕41號)和《關于印發征地批后實施管理文書參考格式的通知》(國土資廳發〔1999〕35號)的要求擬訂征地方案和征地補償安置方案。在征地調查和征地補償登記時，應深入村組，實地調查。土地權屬應以土地登記或土地利用現狀調查的土地權屬協議書為依據;土地地類、面積應以土地利用現狀調查(變更調查)和勘測定界成果為準，確保擬征用地權屬明晰，地類、面積準確，附著物狀況翔實。征地調查應在擬訂征地方案前完成，并結合土地補償登記進行復核。

在擬訂征地方案時，必須嚴格執行《土地管理法》第47條的有關規定，實事求是地依法合理確定土地補償費標準。征用耕地的，要根據《關于貫徹執行〈中華人民共和國土地管理法〉和〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉若干問題的意見》(國土資廳發〔1999〕97號)的有關解釋，核定有關費用標準。省級土地行政主管部門可以依據法律規定，結合本地實際，組織市、縣土地行政主管部門擬定不同地類的具體征地補償費用標準，由省級人民政府批準后公布實施。既要防止克扣、壓低征地補償費用，損害農民利益;也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴大面積和有關部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負擔。