無償收回閑置出讓國有土地使用權，屬《城市房地產管理法》第二十六條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條所規定的情形。那么，如何認定無償收回閑置出讓國有土地使用權的性質呢?筆者認為，該行為是一種行政處罰行為。

原國家土地管理局1997年10月30日《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》第五條明確規定，依照《城市房地產管理法》第二十五條(現為第二十六條)的規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。該意見第六條則明確，依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定，土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。

既然收回閑置出讓國有土地使用權是一種行政處罰行為，那么國土部門在行使收回職責時，就應當遵循《行政處罰法》的規定，按照行政處罰的程序進行。

一、行使收回權的主體要合法

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條第二款規定，糾正“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的”行為的主體，是土地行政主管部門。《閑置土地處置辦法》第五條明確，收回城市規劃區內閑置國有土地使用權的主體是市、縣人民政府土地行政主管部門，但在其作出收回決定前，需要報原批準用地的人民政府批準。

二、收回閑置土地的程序要合法

收回閑置土地是涉及當事人重大利益的行政處罰，除應遵守《行政處罰法》第三十六條至第四十一條的規定外，還應遵守《閑置土地處置辦法》第三條、第五條的特別要求，為避免程序違法。收回閑置土地應遵循以下步驟：

立案。通知原土地使用權人。對土地閑置情況進行調查、認定并要求原土地使用權人限期舉證申辯。認定事實后，下發《收回土地使用權告知書》。告知原土地使用權人有關人民政府或土地行政主管部門擬無償收回土地使用權的事實、理由和依據;閑置土地已依法設立抵押權的，還應當告知抵押權人。

擬定閑置土地處置方案。告知原土地使用權人聽證權利;聽取原土地使用權人的陳述和申辯。原土地使用權人要求聽證的，應當舉行聽證。

處置方案報原批準用地的人民政府批準。下發《收回國有土地使用權決定書》，并送達原土地使用權人。告知原土地使用權人有申請行政復議或提起行政訴訟的權利。

向社會公告收回土地使用權決定。等待原土地使用權人選擇救濟途徑。原土地使用權人對收回土地使用權決定有異議的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。

終止。終止土地使用權出讓合同或者撤銷建設用地批準文件，注銷土地登記和土地證書，同時通知建設、規劃、房管等部門撤銷相關批準文件。

三、調查須注意幾個具體問題

根據國土資源部《對閑置土地有關問題意見的函》的解釋，閑置土地的起算時間為：土地使用權出讓合同對動工開發日期有約定的，從約定的動工開發日期起算;土地有償使用合同對動工開發日期沒有約定的，從合同生效日起算;已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地的(劃撥用地)，從建設用地批準書頒發之日起算。

四、在收回出讓土地時要注意：

土地閑置的起算時間，以土地使用權出讓合同的約定期為依據;出讓土地使用權的客體是國有土地使用權，且僅限于城鎮土地;“動工開發前必要的工作造成延遲開發的”，應指非行政機關的原因造成的延遲。

導致閑置的理由是否成立，要看出讓合同雙方在合同中，有沒有明確約定所出讓的土地是土地儲備中心或土地開發公司進行前期拆遷，并按城市總體規劃完成三通一平即路通、水通、電通、土地平整等基礎設施配套的“熟地”;如果沒有約定或出讓的就是“生地”，那么，“動工開發前必要的工作造成延遲開發的”就不是行政機關自身的原因造成的延遲。

根據《城市房地產管理法》第三十一條第二款的規定，判斷土地開發者是否開發，不能只看有沒有開發，還要看是否按約定內容進行開發、是否有資金按期投向項目、投資額與項目是否相適應，以防止開發人用建設的形式掩蓋閑置的實質。

根據《城市房地產管理法》第三十一條第二款和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定，應當明確：土地使用權出讓合同約定的期限和條件，是強制性規定，土地開發者必須遵行;土地使用權出讓合同雙方的約定，可以成為行政機關作出行政處罰的依據。這是法律明文授予行政機關的權力。