為了保證我國的經濟社會建設，我國國家機關有時會向農民進行征地，征用農民的土地之后，再對農民進行經濟補償，也就是發放所謂的征地補償。隨著征地制度的發展，我國也開始嘗試發展和完善相關內容。那么，最近的縮小征地范圍 規范征地程序具體有什么內容?

■隨著社會經濟的發展，公共利益、非公共利益的內涵和外延也在不斷變化，有必要建立公共利益認定程序，引入公眾聽證機制，不斷完善“征地目錄”。

■縮小征地范圍的利益分配涉及兩個層次：一是集體經濟組織、農民、政府之間的初次利益分配;二是征地補償與土地流轉補償之間的利益再分配。

■可以考慮建立土地流轉收益對于征地的支持和補助機制，對土地增值收益進行再分配，縮小征地補償和流轉收益之間的差距。

縮小征地范圍，是一個順應時代發展的改革方向。

《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。然而，長期以來，我國對“公共利益”并沒有明確界定，土地審批制度也缺乏對土地征收的用途和目的進行審核的環節，導致征地范圍過寬，大量征地行為以經營性為目的，而征地成本相對土地一級市場出讓收益相差較大。

2010年6月，以“縮小征地范圍”為主體的改革試驗在天津、重慶、武漢、成都、長沙和沈陽等6個城市展開，廣東佛山市隨后加入。如何將更好地保障農民權益與維護、規范合理用地秩序相結合，是試點城市試圖解決的問題。

現實中公共利益復雜難辨，有必要建立一套認定程序

區分公共利益與非公共利益，是縮小征地范圍首先遇到的問題。

何為公共利益?中外學者對此的探討很多，廣為接受的觀點是：凡涉及社會中非特定的絕大多數人的利益，應當屬于公共利益的范疇。然而，實際情況復雜得多。比如：對一塊地征地拆遷用于商業開發，從老百姓角度來看，商業開發不屬于公共利益;但是，在地方政府的角度看來，商業開發將有利于提升GDP并增加就業，這也屬于公共利益。再比如：隨著社會經濟的發展，高速公路股份化，一些能源、通信等基礎設施投資主體多元化，兼具公益性和營利性。可見，公共利益的內涵因不同的利益主體、利益層次、不同發展階段、不同地區而有所區別。對公共利益的界定并非易事，國家應當對此進行研究并用法律的形式確定下來。

在國際上，法律對公共利益的界定方式一般有列舉式和概括式兩種。日本、韓國、印度等國采取列舉式，對明顯屬于社會公共利益、非營利性的項目，進行窮盡式的列舉。如日本窮盡性地列舉了35種需要征地的公益事業。而加拿大、美國等國采取概括式，通過議會法律來明確公共利益的內容，或者通過法院來判決土地征收是否符合公共利益的用途。

多數學者認為，我國現階段的公共利益范圍界定需要綜合運用“目錄列舉”和“程序認定”兩種方法來明確。

一方面，《劃撥用地目錄》(2001年)列舉的19類用地，以及《國有土地上房屋征收與補償條例》(2011年)第八條列舉的5種情況，對公共利益作了一定程度上的界定，可以作為參考。

另一方面，隨著社會經濟的發展，公共利益、非公共利益的內涵和外延也在不斷變化，會出現新的公益性項目，也會有部分公益性項目變成營利性項目，因此有必要建立公共利益認定程序，引入公眾聽證機制，不斷完善“征地目錄”。

筆者認為，對公共利益的界定應把握好兩點：首先，公共利益不能是經營性的;其次，公共利益不能以破壞代際平衡為代價。在國家層級“征地目錄”基礎上，地方政府可以針對各地具體情況對征地目錄進一步補充和說明，制定相關條款。

經營性項目應引入招拍掛，以體現土地的經濟價值

縮小征地范圍的試點城市對于非公益性項目采取建設用地流轉的方式用地，減少了集體土地征收和征地批后實施程序。以武漢、天津的用地程序為例：

天津采取的程序是：用地單位向國土資源管理部門提出用地申請;國土資源管理部門會同發改委、規劃、住建等部門對項目進行審核;村集體、用地單位雙方，組織簽訂集體建設用地適用協議;國土資源管理部門根據協議、村民會議決議、公證書、項目批復文件、規劃條件通知書等，辦理新增建設用地審批手續;取得用地批復后，用地單位辦理供地手續，國土資源管理部門給予公示;公示期滿后，向用地單位頒發集體土地使用證。

武漢采取的程序是：集體經濟組織向規劃部門提出用地規劃條件申請，經審查通過后，規劃部門核發用地規劃條件;集體經濟組織向國土資源管理部門提出用地預審，審查通過后進行備案;涉及建設占用農用地的，依法辦理農轉用審批手續;農轉用獲得批準后，集體經濟組織申請核發集體土地所有證，載明“作為建設用地使用”;進行集體建設用地使用權流轉;國土資源管理部門對土地利用、流轉情況進行監管;集體經濟組織申請辦理鄉村建設規劃許可證;建設單位辦理接替建設用地使用權登記。

其中，集體建設用地使用權流轉的程序是：集體經濟組織公布土地流轉方案，包括流轉形式，擬建項目及企業情況、環境影響、土地使用期限等;申請公開交易，經2/3以上成員或者村民代表同意后，集體經濟組織向區規土局申請公開交易;確定流轉價格，集體經濟組織委托土地評估機構對該地塊進行評估，確定流轉底價;設定競買條件，進行招拍掛，為確保項目順利實施，在競買條件中要求建設單位與村集體經濟組織達成合作意向;簽訂土地流轉合同，并經司法部門公證，報市規土局備案。

兩者對比來看，天津模式屬于協議流轉，在聯合會審、報批供地過程中較原規劃、用地審批環節進行了簡化，節約了大量時間。其中協議書作為用地審批要件，同時又起到了補償安置方案的作用。但筆者認為簽訂協議與用地審批的順序有待商榷，如涉及占用農用地，理應先辦理農用地審批手續后再簽訂協議。武漢模式總體上沿用現有審批程序，優點一是重視集體土地所有權確權，二是在流轉環節引入競爭機制。但花費的時間上要比天津多。

筆者認為將天津和武漢兩種模式的優勢結合起來，可以使整個程序更加規范、高效。在程序設置時應注意把握好以下幾點：辦好農轉用手續后，要進行土地確權登記;對于經營性項目，盡量引入招拍掛方式進行流轉，最大程度上體現土地的經濟價值;改進現有審批程序，注重提高行政審批效率。

地方政府應分享部分收益，集體組織使用收益應受到監管

建立公平合理的利益分配機制。

改革總是涉及經濟利益的調整。縮小征地范圍的利益分配涉及兩個層次：一是集體經濟組織、農民、政府之間的初次利益分配;二是征地補償與土地流轉補償之間的利益再分配，是針對兩種補償的價差而言。在試點城市，流轉收益主要由集體經濟組織和農民獲得。集體經濟組織所得用于農村基礎設施配套完善、福利等;農民可以選擇年租金或者分紅獲得穩定的收益流，也可由集體經濟組織統一安排參加社會保險或者養老保險等。

縮小征地范圍后，地方政府的利益相對之前受到削弱，但從對社會發展的貢獻來看，政府理應分享一部分收益。如成都，政府提取一定比例作為城鄉基礎設施配套建設費、耕地保護基金，一是緩解了地方政府對于公共基礎設施配套建設費、耕地保護基金，二是緩解了地方政府對于公共基礎設施投入的資金壓力。

而第二個層次上的利益再分配涉及社會公平問題。比如：相鄰兩塊地，一塊因為公共利益需要被征用，另一塊可以進行出租、轉讓或作價入股，兩種補償方式會出現較大差異，這會導致被征地農民心理不平衡，會增加征地難度，影響社會穩定性。可以考慮建立土地流轉收益對于征地的支持和補助機制，對土地增值收益進行再分配，縮小征地補償和流轉收益之間的差距。

應以保護耕地、節約集約利用土地為原則。

集體土地流轉應以保護耕地、節約集約利用土地為原則。

目前，國土資源部《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》(國土資發〔2014〕18號)中要求，“各地嚴格劃定‘三線’，即城市開發邊界、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線”。城市用地規模和新增建設用地供給受到限制，將促進存量土地的進一步盤活，我們應對城市和農村大量低效廢棄地內涵挖潛，鼓勵其進行流轉，實現新增建設用地減量化。

嚴格監管集體組織對土地收益的使用情況。

有必要對集體經濟組織使用土地收益的情況嚴格監管，防止截流、挪用資金的情況出現。企業未來的發展存在一定的不確定性和風險，一旦企業遇到危機，農民利益將直接受到影響，因此對項目批后情況也要進行動態監管，及時掌握農民是否按時拿到租金、紅利，有條件的地方還可制定危機處理預案等。

關于這項政策，我國并不會直接在全國推行，而是先在重慶和成都等6個城市先進行試點，如果效果不錯，再進行推廣。這項改革對于政府、農民和組織之間的利益分配與權衡需要仔細考慮才行。

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