土地使用權具有高成本集中性，而且土地使用權可以經過一系列的手續后進行轉讓，但有些土地使用權轉讓合同無效。土地使用權必須經過有劃撥土地使用權權利的政府機關的批準之后有能力的投資商才可以正式獲得土地使用權。并且不符合開發意圖，而進行土地使用權投機的行為是不被法律認可的。相關的土地使用權轉讓合同是無效的。

根據我國現行法律規定，國有土地使用權轉讓是指以出讓或劃撥方式獲得國有土地使用權的土地使用者通過買賣、贈與或其他合法方式將土地使用權再轉移的行為。勿庸置疑，國有土地使用權轉讓合同即是轉讓方與受讓方之間訂立的約定轉讓國有土地使用權并明確相互權利義務關系的協議。法律禁止集體土地使用權轉讓，一般所謂土地使用權轉讓均指向國有土地。土地使用權轉讓合同作為一種特殊的買賣合同，其效力認定首先要滿足合同有效的一般要件：即主體適格、意思表示真實、內容不違反法律和行政法規的強制性規定。法律對土地使用權轉讓合同的主體未作限制性規定，意思表示是否真實對轉讓合同效力影響不大，合同內容是否違反法律與行政法規的強制性規定成為認定土地使用權轉讓合同效力的關鍵。

目前，規范土地使用權轉讓行為的主要法律法規是《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(以下稱《條例》)。最高人民法院此前公布的《關于審理國有土地使用權轉讓合同及相關糾紛案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》(以下稱《解釋(征求意見稿)》)，對有關國有土地使用權轉讓合同的性質與效力的認定及處理提出了初步指導性的意見。現筆者根據有關法律規定，結合執業實踐，就國有土地使用權轉讓合同無效的情形試作歸納分析，并就有關立法與解釋的制訂提出個人建議。

一、轉讓方未按照出讓合同約定支付全部土地使用權出讓金的，轉讓合同的效力問題。

我國實行的是土地有償使用制度。根據法律規定，以出讓方式取得國有土地使用權的，土地使用者須與市、縣人民政府的土地管理部門簽訂國有土地使用權出讓合同，并按照出讓合同的約定繳納土地出讓金，即支付取得土地使用權的對價。《條例》第十六條規定：“土地使用者在支付全部土地使用權出讓金后，應當依照規定辦理登記，領取土地使用證，取得土地使用權。”可見，土地使用者只有在繳納全部土地出讓金后，才能辦理土地使用權登記，依法取得國有土地使用權。

《城市房地產管理法》第三十八條規定：“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：(一)按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，并取得土地使用權證書;…”從該條規定看，按出讓合同約定支付全部土地使用權出讓金和取得土地使用權證書，是轉讓土地使用權必須同時具備的兩個前提條件，均屬于強制性規定。即使已取得國有土地使用證，但未全部支付土地出讓金的，也不具備法定的轉讓條件，所簽訂的土地使用權轉讓合同應屬于無效合同。

二、轉讓方未依法取得土地使用權證書的，轉讓合同的效力問題。

根據有關規定，土地使用證是用地者取得土地使用權的唯一合法憑證。以出讓方式取得土地使用權證書的一般程序為，簽訂國有土地使用權出讓合同，受讓人按出讓合同約定繳納土地出讓金和有關稅費，然后申領國有土地使用證。以劃撥方式取得土地使用權的，只需持有政府劃撥土地的批文，即可辦理國有土地使用證。

《城市房地產管理法》第三十七條規定：“下列房地產，不得轉讓：…(六)未依法登記領取權屬證書的;…”可見，無論是以出讓還是劃撥方式取得土地土地使用權的轉讓方，在未依法取得土地使用權證書之前，與他人簽訂國有土地使用權轉讓合同，違反了法律的強制性規定，應屬于無效合同。

根據物權公示原則，土地使用權在法定登記機關的登記簿上記載的行為，即是一種登記行為。登記作為一種公示行為，一經完成，用地者即取得了合法的土地使用權。土地使用證只是政府部門頒發一份權利憑證，用地者是否實際取得和持有，應不影響其經依法登記而取得的權利。故法律規定必須取得土地使用證書方可轉讓，與有關物權公示理論不相符合。實踐中，由于行政機關的辦事程序等原因，用地者遲延取得土地使用證的情況并不少見，如此規定對轉讓方也不公平。建議將土地使用權登記作為取得土地使用權的標志和進行轉讓的前提條件，淡化權屬證書在實際操作中的作用。《解釋(征求意見稿)》回避土地使用權登記的法律作用，可能與我國不動產登記制度不完善有關，但照此意見執行，既可能與將來的物權法規定相沖突，也對確立和規范我國不動產登記制度產生消極影響。同時，將持有 “有批準權的人民政府批準文件”作為取得土地使用權的依據，明顯屬于一種擴大解釋，該解釋意見既缺乏法律上的依據，也容易造成實際執行中的混亂。

三、轉讓方未對土地進行投資開發或投資開發未達到法定條件的，轉讓合同的效力問題。

此種情形是針對以出讓方式取得土地使用權的轉讓方的要求。根據法律規定，取得國有土地使用權須具備法定條件，即持有計劃部門的建設項目立項批文、城市規劃部門頒發的用地規劃證書等。沒有具體的建設項目不得申請用地，取得土地使用權后，須按出讓合同約定進行開發建設，炒賣土地為法律所禁止。

《城市房地產管理法》第三十八條規定：“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：…(二)按照出讓合同約定進行投資開發，屬于房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。”根據該條規定，凡房屋建設未完成開發投資總額的百分之二十五以上、成片開發土地未形成工業用地或者其他建設用地條件的，不得轉讓國有土地使用權，否則，所簽訂的國有土地使用權轉讓合同因違反法律的強制性規定而無效。

《解釋(征求意見稿)》將“起訴前當事人已完成法律、行政法規規定的土地投資開發條件”作為認定轉讓合同有效的依據，無疑是對法律規定的一種變通適用，其合理性值得肯定，但此類規定對法律規定的嚴肅性造成的消極影響不容忽視。

四、未經政府部門批準轉讓劃撥土地使用權的，轉讓合同的效力問題。

盡管我國實行土地有償使用制度，但由于歷史原因仍存在大量的劃撥土地。此類劃撥土地的使用雖不符合現行法律的規定，但也不宜馬上收回。由于利用能力與現實利益趨使，許多劃撥用地或明或暗的通過轉讓方式進入市場。

《城市房地產管理法》第三十九條規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。

以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。“

因此，以劃撥方式出得土地使用權的，須經有批準權的市、縣人民政府審批后，方可進行轉讓。《條例》第四十五條還規定了劃撥土地使用權的轉讓條件，但同樣規定政府審批是轉讓的前提。未經政府部門批準擅自轉讓劃撥土地使用權的，所簽訂土地使用權轉讓合同應屬于無效合同。

根據《解釋(征求意見稿)》第六條、第七條規定意見，“轉讓方與受讓方訂立的合同為補償合同，合同約定的土地轉讓價款應認定為對原劃撥土地使用權人的補償。”將劃撥土地使用權轉讓合同確定為補償合同可謂定性準確，把握到了此類合同的實質所在，有利于有關轉讓合同糾紛的正確處理。

五、未經其他共有人書面同意轉讓共有土地使用權的，轉讓合同的效力問題。

土地使用權共有的情況較為少見。一般指的是合作開發、聯合建房用地和城市居民的私人建房用地。根據法律規定，一方出地、一方出資或雙方甚至幾方共同出地、出資進行合作開發、聯合建房的，須將國有土地使用權過戶至各方名下，土地使用權由單一主體變為共有主體。一方轉讓土地使用權的，須經其他共有人的書面同意，其他共有人有優先購買權，否則，轉讓行為構成對他人權利的侵害。

《城市房地產管理法》第三十七條規定：“下列房地產，不得轉讓：…(四)共有房地產，未經其他共有人書面同意的;…”故未經其他共有人書面同意的，所簽訂的土地使用權轉讓合同亦應屬于無效合同。

六、轉讓司法和行政機關依法限制轉讓的土地使用權的，轉讓合同的效力問題。

土地使用權作為具有重大經濟價值的財產權利，經常因與使用權人有關的經濟糾紛而被債權人申請司法機關裁決采取查封等強制措施，用以擔保債權的實現。也可能因權屬爭議或其他原因被土地管理等行政機關決定采取限制性措施。司法、行政機關做出裁決、決定后，通知土地管理部門協助執行，該宗土地的抵押、轉讓行為即被依法禁止。以被采取司法或行政限制的土地使用權作為標的物的而簽訂的轉讓合同，當然屬于無效合同。

法律雖對司法、行政機關裁決或決定采取限制措施的土地使用權作了禁止轉讓的規定，但規定十分原則，操作性不強。現行法律中，對于司法機關尤其是人民法院對土地使用權采取限制的措施、程序有關明確規定，但對于行政機關決定限制土地使用權轉讓的規定并不具體。尤其是司法、行政機關作出限制土地使用權轉讓的裁決或決定后，未向政府土地使用權登記機關送達協助執行通知書的，土地使用權轉讓合同是否有效，受讓方因此而取得土地使用證的，是否必然無效或應被依法撤消，爭議較大。

七、轉讓被政府部門依法收回的土地使用權的，轉讓合同的效力問題。

根據《土地管理法》第五十八條及其他相關規定，因公共利益需要、城市規劃調整、約定土地使用期限屆滿等原因，原批準用地或有批準權的人民政府可以依法收回國有土地使用權，包括劃撥土地和出讓土地。根據《城市房地產管理法》和《條例》的有關規定，土地使用權人一定期限內未按出讓合同約定對土地進行開發建設的，人民政府或土地管理部門有權收回土地使用權。當政府依法做出收回土地使用權的決定后，根據《城市房地產管理法》第三十七條的規定，該土地使用權不得轉讓。土地使用權人再與他人簽訂土地使用權轉讓合同的，屬于違反法律的禁止性規定，轉讓合同無效。

政府部門依法收回土地使用權的，原土地使用人已喪失土地使用權，當然無權轉讓。關于土地使用權的收回，國土資源部《閑置土地處置辦法》規定了具體的條件與程序，即有批準權的政府批準、公告、下達決定書，注銷土地登記和土地證書。

八、轉讓有爭議的土地使用權的，轉讓合同的效力問題。

根據法律規定，土地使用權發生爭議，應先經人民政府處理，對處理不服的，可以向人民法院起訴。根據《城市房地產管理法》第三十七條的規定，有爭議的土地使用權不得轉讓。因此而簽訂的土地使用權轉讓合同，也應當被認定為無效合同。

但實踐中，土地使用權爭議的類型很多，有一方持有土地使用證，另一方未持有土地使用證的;有雙方均持有土地使用證，但對有關使用范圍與面積產生爭議的;有對一方持有的土地使用證合法性產生異議的;有民事爭議，也有行政爭議，等等。若將所有發生爭議的土地使用權均禁止轉讓，既不符合交易規則、造成資源閑置浪費，也會被別有用心之人利用而損害交易雙方利益。

九、轉讓已辦理抵押登記的土地使用權的，轉讓合同的效力問題。

已抵押的土地使用權的轉讓問題，現行土地管理法律法規未作具體規定，應當適用《擔保法》關于抵押物轉讓的有關規定。《擔保法》第四十九條規定：“抵押期間，抵押人轉讓已辦理登記的抵押物的，應當通知抵押權人并告知受讓人轉讓物已經抵押的情況;抵押人未通知抵押權人或者未告知受讓人的，轉讓行為無效。”因此，轉讓已辦理抵押登記的土地使用權并無法律障礙，但必須履行法律規定的“通知”與“告知”義務。因此，已抵押的土地使用權轉讓時，未通知抵押權人和告知受讓人土地使用權已抵押的，轉讓合同應當認定為無效。

遺憾的是，法律并未具體規定“通知”與“告知”的時間。根據《擔保法》第四十九條的規定，通知抵押權人的目的，是保障抵押權人依法行使低價轉讓擔保和就轉讓價款優先受償的權利。故筆者認為，通知時間以確保抵押權人得以行使上述兩項權利為限，具體時間應當在土地使用權轉讓合同簽訂之后、雙方開始履行之前。至于告知受讓人，其時間應在轉讓合同簽訂之前。當然，簽訂之后，受讓人接受而無異議的，也不影響轉讓合同的效力。故，轉讓已抵押的土地使用權的，轉讓合同的效力往往處于待定狀態，屬效力待定合同。

土地使用權轉讓合同的效力問題作為現階段土地糾紛中的難點與熱點問題，與我國目前特殊的土地制度不無關系。同時，政府部門的土地監管執法力度不夠、兩級土地市場的規范程度不高，也必然造成此類爭議頻頻發生。加強對土地使用權轉讓合同效力的研究，從法律實務的角度審視我國現行的土地流轉制度的利弊，挖掘導致轉讓合同無效的體制、制度和實踐層面的原因，對進一步建立起適合我國國情的土地流轉制度，規范國有土地使用權的出讓、轉讓活動，完善土地市場交易規則，實現土地資源的最優化配置，具有十分重要的現實意義。

?綜上所述，土地使用權轉讓合同無效可分為以下幾種：1、未經合法手續獲得的土地，其土地使用權轉讓合同是無效的；2、質押的土地，其土地使用權轉讓合同是無效的；3、存在爭議的土地，其土地使用權轉讓合同是無效的；4、未達總投資額25%的土地，其土地使用權轉讓合同是無效的；5、共同所有土地使用權，若共同所有人有異議，其土地使用權轉讓合同是無效的；6、因土地所有權到期或政府收回土地使用權，其土地使用權轉讓合同是無效的。

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