農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)的特點(diǎn)

農(nóng)地再利用，是指在保持農(nóng)地屬性不變的前提下，調(diào)整農(nóng)作物種類改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，造成農(nóng)地利用類型改變的行為，在土地規(guī)劃行業(yè)通常稱為“農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整”或者“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”。筆者認(rèn)為農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)可定義為“在保持農(nóng)地屬性不變的情況下，通過(guò)土地用途調(diào)整獲得發(fā)展的權(quán)利”。粗略地看它具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)將土地發(fā)展權(quán)研究由原來(lái)側(cè)重于征地及其補(bǔ)償方面拓展到農(nóng)用地利用和農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域。

第二，農(nóng)地再利用是土地發(fā)展權(quán)的重要組成部分，體現(xiàn)了農(nóng)地在保持自身農(nóng)業(yè)利用屬性的基礎(chǔ)上，仍可以通過(guò)具體生產(chǎn)方式的改變，包括種植/養(yǎng)殖形式的改變，增加經(jīng)濟(jì)收益。

第三，農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)中的權(quán)力義務(wù)關(guān)系更為復(fù)雜化。農(nóng)地征轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題，核心是政府與農(nóng)民以及農(nóng)民集體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整。農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)問(wèn)題既有農(nóng)民和農(nóng)民集體與政府間權(quán)利義務(wù)關(guān)系(如基本農(nóng)田保護(hù)中的農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)問(wèn)題)，又有農(nóng)民與企業(yè)間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系(如企業(yè)承包農(nóng)地問(wèn)題)，還有農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系(如合作社集中經(jīng)營(yíng)問(wèn)題)。

現(xiàn)行農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

在當(dāng)前的土地用途管制制度下，農(nóng)地的用途被嚴(yán)格的限制，特別是基本農(nóng)田禁止種植經(jīng)濟(jì)林木、禁止挖塘養(yǎng)魚(yú)，嚴(yán)重限制了農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)。正在開(kāi)展的永久基本農(nóng)田劃定工作，使農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)受限的期限，已經(jīng)接近或者超過(guò)農(nóng)村土地承包法實(shí)施以后相當(dāng)一部分農(nóng)村土地承包權(quán)剩余期限，換言之，對(duì)這些土地使用權(quán)人來(lái)說(shuō)，在土地使用權(quán)剩余期限內(nèi)，所承包土地只能用作耕地，不能轉(zhuǎn)為他用。即使不是基本農(nóng)田的農(nóng)地，按照土地利用總體規(guī)劃15年的規(guī)劃期限，用途受限的時(shí)間也較長(zhǎng)。綜合以上因素，土地用途管制制度已經(jīng)達(dá)到類似征收的效果，至少永久性基本農(nóng)田部分已經(jīng)達(dá)到類似的效果，所以，在法理上也應(yīng)該給予補(bǔ)償。現(xiàn)實(shí)中，已經(jīng)執(zhí)行的一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度可劃分為兩類：以農(nóng)地為明確目標(biāo)的補(bǔ)償和以特定農(nóng)作物為目標(biāo)的補(bǔ)償。

第一，以土地為目標(biāo)的補(bǔ)償制度。將補(bǔ)償對(duì)象明確為基本農(nóng)田、耕地、茶園、果園等農(nóng)地類型的補(bǔ)償制度，直接目的是保持或增加受補(bǔ)貼土地面積，繼而改善生產(chǎn)條件、改良品種、提高技術(shù)水平，從而提高產(chǎn)量，側(cè)重于對(duì)土地利用類型的補(bǔ)償。

1.基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)模式。盡管中央政府尚未建立系統(tǒng)的基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，但許多地方政府已經(jīng)開(kāi)始逐步摸索實(shí)行。如廣東省佛山市、東莞市、汕頭市，江蘇省蘇州市等。基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)資金通常來(lái)源于建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓金等，用途一般為承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任人直接補(bǔ)貼、基本農(nóng)田整治、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。2012年廣東省成為第一個(gè)建立基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的省份。

2.耕地或基本農(nóng)田保護(hù)基金模式。耕地保護(hù)基金模式以四川省成都市較為典型。資金籌措方式與基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)來(lái)源基本相同，比較有創(chuàng)新的部分是資金支出可用于：耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保資金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，承擔(dān)未承包到戶耕地保護(hù)責(zé)任的村組集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

3.生態(tài)林補(bǔ)償模式。中央政府實(shí)行了生態(tài)林效益補(bǔ)償制度，建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對(duì)“重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者為個(gè)人的，中央財(cái)政補(bǔ)償基金支付給個(gè)人”。

第二，以特定農(nóng)作物為目標(biāo)的補(bǔ)償制度。將補(bǔ)償對(duì)象確定為糧食、蔬菜、茶葉等農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)償制度，直接目的是保持和提高產(chǎn)量，客觀上仍會(huì)起到保持或增加相應(yīng)土地利用類型面積的效果，但其出發(fā)點(diǎn)在于農(nóng)產(chǎn)品。這類補(bǔ)償包括種糧補(bǔ)貼、蔬菜補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等。

現(xiàn)有農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度的不足之處

其一，全國(guó)在優(yōu)質(zhì)耕地、基本農(nóng)田、生態(tài)公益林、優(yōu)質(zhì)園地等農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償方面，尚未建立統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制，特別是優(yōu)質(zhì)耕地、基本農(nóng)田的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償方面。

其二，現(xiàn)有補(bǔ)償制度的標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，與農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)受限程度不相稱。如種糧補(bǔ)貼每年僅20元～40元/畝。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高的，如佛山市，2010年基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償僅為每年500元/畝，難以適應(yīng)發(fā)展權(quán)訴求。

農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度的改革方向

隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)日益多樣化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大、影響逐步加深，農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題逐漸凸顯;而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政收入的增加，已經(jīng)具備建立農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度的能力。農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題解決的時(shí)機(jī)已基本成熟。農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，應(yīng)該包括基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)林保護(hù)補(bǔ)償?shù)确矫妗Ｔ诔醪教剿鞯碾A段，可以優(yōu)先考慮建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)林保護(hù)補(bǔ)償。

農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題，涉及土地管理中的征地、用途管制等兩個(gè)核心問(wèn)題。目前的土地用途管制制度，尤其基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)重地限制了農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)，雖然部分省份和城市，根據(jù)各自實(shí)際情況，已經(jīng)在實(shí)施補(bǔ)償目標(biāo)為農(nóng)地和特定農(nóng)作物兩種形式的補(bǔ)貼制度，初步形成了農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)受限補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。但也存在現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償機(jī)制不完善等弊端，建議盡快建立科學(xué)合理的以基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)林補(bǔ)償為中心的農(nóng)地再利用發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度。