院墻開放與法律不沖突

坊間不乏這樣的聲音:“小區(qū)是我家，院墻不是想拆就能拆。”根據(jù)我國物權法第73條規(guī)定:建筑區(qū)劃內的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。既然開發(fā)商在建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購買的過程中已經向國家支付了含有小區(qū)道路土地在內的土地出讓金，建筑區(qū)劃內的其他公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房就應當屬于業(yè)主共有，是全體業(yè)主的私有財產權益。但這并不意味著物權法阻卻了對該部分土地公共化的途徑，根據(jù)物權法和土地管理法的有關規(guī)定，在符合公共利益的前提下，政府也可以按照法定條件和程序，依法予以征收并且給予補償。

土地管理法第58條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的，因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的等情況，可以經過合法程序收回國有土地使用權。同時，對土地使用權人應當給予適當補償。這是涉及土地使用權主體變更的“土地收回”的情況，而對于“不變更權屬，只變更土地用途”的，也需要按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第50條的規(guī)定，給予業(yè)主相應補償。當然，如何征收、補償是一門藝術，不能僅憑國家單方意志決斷，需相關法律措施予以配套，并廣泛吸收民眾意見。

補償標準存在法律空白

“打開院墻”絕非沒有原則。從政府規(guī)劃的角度，并不是所有的院墻都要拆除，街區(qū)制的實施是以城市道路交通的優(yōu)化整合為前提，其重點在于將若干大型的封閉小區(qū)劃分成若干成熟的居住小區(qū)，其根本目的在于優(yōu)化城市道路空間的同時，也為打造更高品質的居住環(huán)境創(chuàng)造條件。

從私權保障的角度講，開發(fā)商在建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購買的過程中，已經向國家支付了包含小區(qū)道路土地在內的土地出讓金，它的土地使用權應當歸業(yè)主。為此，如果政府要對小區(qū)的土地進行征收或使用，應當支付相應對價的補償。在此方面，當前我國國有土地上房屋征收與補償條例僅僅對國有土地上的建筑物如何補償進行了規(guī)定，而對于小區(qū)內的綠地和公攤面積如何補償，是有待解答的法律問題，亟須制定新的法律法規(guī)或由相關部門作出解釋。在補償標準上，要以開發(fā)商和小區(qū)業(yè)主已經支付的對價為參考標準，根據(jù)土地已使用年限、剩余年限以及地塊估價進行確定。

實施過程要充分尊重民意

實施街區(qū)制應當經由法律程序。在物權法已經明晰小區(qū)公共道路和設施的產權歸屬前提下，小區(qū)道路公共化事實上要求國家權力與私人權利在空間利益上實現(xiàn)平衡，而二者平衡的前提是公共利益。為確保公共利益不被濫用，應當由正當程序加以保障。道路的規(guī)劃決策應當經過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論等法定程序，保證業(yè)主在規(guī)劃環(huán)節(jié)就能夠充分參與。在土地的征收方面，也應當就征收方案與業(yè)主進行充分溝通，并經得全體業(yè)主的民主表決、一致同意。

街區(qū)制的具體落實要充分保障民眾在立法決策中的知情權和參與權。《意見》出臺后之所以引起民眾的“誤解”和“吐槽”，主要原因在于該《意見》出臺前，相關部門沒有向社會公布草案內容，導致部分民眾對其制定的背景及具體內容難以準確把握。國家應適時出臺相關法律制度對拆除小區(qū)的條件、流程以及權益補償?shù)冗M行明確，確保拆除工作法治化。在此后的制度細化以及配套制度的制定過程中，相關部門應主動向民眾征求意見建議，及時通過合理渠道發(fā)布進展情況，凝聚民意。

小區(qū)公與私的規(guī)定需更新

拆除院墻，意味著國家公權力進入到原來不能介入的領域，這將給原有的市民社會空間帶來一定的壓縮。因此，拆除院墻的過程還應當加強建設管理，街區(qū)制的建設應當與城市管理、公共服務水平的提升緊密掛鉤，通過加強公共管理服務水平來加強對于人民合法權益的保障。為確保小區(qū)業(yè)主等相關主體的利益不受侵犯，應在法治基礎上提升物權保障、安全管理和物業(yè)服務。

加強立法建設，明確小區(qū)公共用地的使用及收益問題。對于已經建成的小區(qū)，在圍墻拆除后，相關的道路通行、綠地及公共設施的使用收益應當歸屬于全體業(yè)主所有，法律應當明確具體的補償辦法。而對于未建的小區(qū)，法律應當規(guī)定相關物業(yè)的土地使用權限于住宅樓所占的土地，而不包括小區(qū)內的道路、綠地及公共設施部分。

明晰業(yè)主權限，強化小區(qū)的功能建設。目前，小區(qū)公共事務的管理權歸屬小區(qū)業(yè)主委員會，實踐中由業(yè)主委員會委托物業(yè)公司管理。小區(qū)圍墻拆除后，小區(qū)管理實務可具體分為全體業(yè)主的公共事務部分和涉及第三方的事務管理部分。前者包括住宅樓內的保潔、公共建筑、設施、線路的保養(yǎng)維修以及安全巡邏等相關事務，后者包括業(yè)主車輛與其他車輛的停放、小區(qū)道路的通行以及小區(qū)內公共設施的使用等事項。這就需要明確劃定政府管理權限與小區(qū)業(yè)主權限之間的界限，以便各方面更加明確地參與小區(qū)事務的管理。

出臺細則保障安全安寧

現(xiàn)代住宅小區(qū)設置圍墻的目的，在于保障小區(qū)業(yè)主的人身、財產安全，一旦圍墻拆除后，如何保障小區(qū)業(yè)主的安全，防止非法人員從事犯罪行為，要盡早應對。目前，小區(qū)的安全管理工作主要由物業(yè)管理部門負責，小區(qū)圍墻拆除后，伴隨著人流、物流、車流的持續(xù)更迭，再繼續(xù)由物業(yè)管理部門負責小區(qū)的安全保障既不現(xiàn)實，也缺乏正當性法律依據(jù)。可以通過增加社區(qū)警力、安裝相應的監(jiān)控設備以及政府向保安公司購買社會服務的形式加強安全保障，還要對小區(qū)道路設定通行速度限制，確保小區(qū)居民的人身、財產安全。

要加強與業(yè)主的協(xié)商，充分保障業(yè)主的生活安寧權。生活安寧權是由居住場所帶來的自然人享受生活安寧、渴望得到健康舒適環(huán)境而不受他人影響、侵擾的權利。在小區(qū)道路公共化的過程中，業(yè)主的生活安寧權容易受到侵犯，尤其要對“寧靜權”給予關注，重點解決小區(qū)被噪聲困擾的問題。對此，政府應進行合理規(guī)劃，并加強與業(yè)主的協(xié)商，可以考慮將受影響最大的底層住房改成商業(yè)用房，對于臨近街區(qū)的樓房可以統(tǒng)一加裝隔音窗戶，對受到侵害嚴重的業(yè)主給予充分必要的補償。

總之，在推動街區(qū)制的過程中，如若只管“打開”，不管“建設”，只管觸動公眾利益，不管保障公眾權益，就不能確保改革的正當性，也就難以實現(xiàn)改革的預期效果。只有加強法律保障和民意協(xié)商，充分尊重業(yè)主選擇權和合法權益，才能充分調動社會各界對該項公共事務的支持，才能使打開院墻加快街區(qū)建設成為一項利國利民的良政。