行政訴訟管轄地方化有哪些

我們就以上海地區(qū)的典例來詳細說明行政訴訟管轄地方化有那么方面。

今年8月10日，行政案件集中管轄改革試點以來，上海鐵路運輸法院首次公開開庭審理“民告官”案件，院長擔任審判長，被告上海市長寧區(qū)人社局的副局長等出庭應訴。

2014年12月28日，全國首家跨行政區(qū)劃法院——上海市第三中級人民法院在浦東張江高科園區(qū)內(nèi)成立，上海法院的行政案件集中管轄改革試點工作從此拉開帷幕。

一年半后，上海法院在跨行政區(qū)劃法院改革上又邁出堅實一步。今年7月1日，根據(jù)《上海市高級人民法院關(guān)于開展行政案件集中管轄改革試點的公告》，上海鐵路運輸法院依法管轄原由靜安、虹口、普陀、長寧四個基層法院管轄的一審行政案件、原由上鐵法院管轄的上海市軌道交通運營區(qū)域內(nèi)發(fā)生的一審行政案件，以及上級法院指定管轄的其他一審行政案件。

什么是行政集中管轄?它的意義是什么?上海對此如何布局?身處審判一線的行政法官們感受如何?帶著這些問題，記者走訪了上海三中院和上海鐵路運輸法院。

兼顧大膽開拓和步子穩(wěn)妥

凡是對行政訴訟發(fā)展歷史有所了解的人都知道，我國從上世紀90年代起才有了俗稱“民告官”的行政訴訟機制，這一機制的出現(xiàn)為以司法方式監(jiān)督、制約行政機關(guān)執(zhí)法行為打開了一扇窗。此后，全國法院受理的行政案件幾乎涉及了所有行政管理領(lǐng)域，法院通過司法審查，對于具有行政管理職權(quán)的機關(guān)、組織的行政不作為，依法判決其履行法定職責;對于違法或者顯失公正的行政行為判決撤銷、變更或者重新作出行政行為，這些裁判有力促進了依法行政。

但同時，一個問題逐漸浮出水面——隨著行政案件的不斷增加，公眾維權(quán)意識的不斷提升，理論界和實務界開始關(guān)注“當?shù)胤ㄔ簩徖懋數(shù)卣陌讣边@一行政訴訟模式是否存在地方利益“小算盤”的弊病?有沒有“不但可以改善行政審判司法環(huán)境，統(tǒng)一司法尺度，提高行政審判公信力，還能合理配置司法資源、提高司法效率”的做法?

2013年，最高人民法院在《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中提出了“集中管轄”的概念，《通知》這樣描述：“行政案件相對集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。”之后，黨的十八屆四中全會又提出了“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”的改革任務。

在這樣的歷史背景下，上海市第三中級人民法院誕生了。萬事開頭難。作為“第一個吃螃蟹的人”，上海三中院非常清楚這項改革任務是一個艱巨而復雜的系統(tǒng)工程，它不僅需要大膽開拓，還要求步子穩(wěn)妥、方法適當。

于是，從建院伊始，上海三中院便遵循“透明度高、權(quán)威度高、滿意度高”的原則，開通網(wǎng)站、微博、微信，在全國首創(chuàng)立案清單制度，制定全國首個《行政訴訟釋明規(guī)則》和《一審行政案件適用簡易程序?qū)徖硪?guī)則》，并不斷完善行政機關(guān)負責人出庭應訴機制。

倒逼行政機關(guān)提升執(zhí)法能力

“法院鼓勵行政機關(guān)負責人出庭應訴，不僅是為了創(chuàng)造一個行政機關(guān)與老百姓平等對話的機會，促進爭議的實質(zhì)性化解，更是為了通過應訴來不斷提高行政機關(guān)的執(zhí)法能力，盡可能減少矛盾發(fā)生。”上海三中院副院長璩*榮告訴記者。

記者注意到，其實早在本世紀初，上海的各家法院就已經(jīng)開始嘗試鼓勵行政機關(guān)負責人出庭應訴這一做法。2004年，上海市浦東新區(qū)人民法院開庭審理**通訊科技有限公司訴浦東新區(qū)出入境檢驗檢疫局行政處罰一案，由于此案是檢驗檢疫局成立以來處罰金額最大的案件，該局副局長親自出庭應訴。而在之前的上海法院行政訴訟中，如果行政機關(guān)作被告，很少由行政領(lǐng)導出庭應訴，一般由機關(guān)工作人員和律師代理出庭。

“行政領(lǐng)導出庭應訴，可以更加直接了解法院對行政行為是怎么進行司法審查的，了解法院如何判斷其行為是否合法，這有利于行政機關(guān)按照司法標準自覺做到依法行政，也能了解自身工作可能存在的不足。”副局長說。

那么，如今上海三中院是怎么倒逼的行政機關(guān)提升執(zhí)法能力的呢?記者來到了上海三中院行政庭庭長張*忠的辦公室。

47歲的張某有著豐富的審判經(jīng)驗，他向記者介紹了一起該庭審理的政府信息公開案。在這起二審案件中，被上訴人中國保險監(jiān)督管理委員會上海監(jiān)管局(以下簡稱上海保監(jiān)局)委托了該局法制處法律事務科科長黃*焱出庭應訴。

記者翻看卷宗，發(fā)現(xiàn)上訴人徐某因保險合同糾紛在法院打了數(shù)起官司，均以敗訴告終。2015年3月，上海保監(jiān)局收到徐某提交的信息公開申請，徐某要求該局公開四項信息，這些“信息”其實都需要上海保監(jiān)局對相關(guān)處理情況進行整理匯總而成。由于還沒有做過相關(guān)內(nèi)容的整理，上海保監(jiān)局依據(jù)政府信息公開條例的規(guī)定，答復徐某政府信息不存在。徐某對此答復不服，向中國保監(jiān)會提出復議，中國保監(jiān)會認定答復書程序合法、適用法律正確。徐某遂將中國保監(jiān)會和上海保監(jiān)局一同訴至法院，一審敗訴后，徐某又上訴至上海三中院。

“根據(jù)規(guī)定，行政機關(guān)承擔的信息公開義務僅指其在履行行政管理職責中已經(jīng)制作或獲取的信息，并沒有整理匯總信息的義務，所以我們最終駁回了徐某的上訴，維持原判。”張*忠說，“不過，上海保監(jiān)局的被訴行政行為雖然具有合法性，但它在給申請人的答復書中并沒有寫明具體適用的條款，存在瑕疵。為了避免這類情況再次發(fā)生，我們在宣判后向上海保監(jiān)局發(fā)出了一份司法建議書，建議其加強法規(guī)學習和內(nèi)部審查，避免文書遺漏，規(guī)范補正告知，合理運用程序。”

當記者問及“為何這次行政機關(guān)出庭的不是行政首長”時，張某回答說：“隨著近年來案件數(shù)量的上升，每個案件都由行政機關(guān)負責人出庭確實很難做到，而且當事人來法院打行政官司，目的是要解決實質(zhì)性的問題。所以我們現(xiàn)在也適當擴大行政機關(guān)出庭應訴人員的范圍，正職、副職出庭當然最好，部門負責人也可以，關(guān)鍵是讓行政機關(guān)在訴訟中直觀地認識到自己的行政行為是否存在瑕疵紕漏，倒逼他們提升執(zhí)法水平，最終實實在在地為當事人解決問題。”

讓當事人有獲得感

今年7月1日，上海鐵路運輸法院正式對外受理原由靜安、虹口、普陀、長寧四家基層法院管轄的一審行政案件。

根據(jù)之前的新行政訴訟法及最高人民法院相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院的北京、上海，可以逐步將行政案件向跨行政區(qū)劃法院及兩地鐵路運輸法院集中。

7月29日，上海鐵路運輸法院四樓會議室內(nèi)氣氛熱烈，來自四家基層法院行政庭的27名“新成員”興致勃勃地交流著各自來到新法院的體會，一支充滿活力、敢于迎接挑戰(zhàn)的“生力軍”在上鐵法院開始“發(fā)力”。

“集中管轄之后，行政審判與行政區(qū)劃分離，減少了外部干擾，法官辦案更有底氣了。”一位行政法官笑著說。

“原先我們在各自法院，庭小人少，‘單打獨斗’，現(xiàn)在集中起來力量大了，也更加專業(yè)了。”一位法官助理感慨道。

一個月后，上鐵法院行政一庭法官汪*云開庭審理了原告吳某訴被告上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開答復5起案件。

吳某是靜安區(qū)一處房屋的產(chǎn)權(quán)人之一，在房屋拆遷時，由于吳某提出了過高要求，其他產(chǎn)權(quán)人為保護自己的利益不受影響，與拆遷方簽訂了補償安置協(xié)議。不久，房屋被拆除，但吳某和另外一個共有產(chǎn)權(quán)人一直沒有拿到補償。2014年起，吳某先后在法院提起了幾十起訴訟，全都圍繞拆遷爭議而起，這些案件有的處于上訴階段，有的則進入申訴階段。這次到汪*云手里的，是上鐵法院新受理10起案件中的5起。

汪某很細心，她立即與拆遷實施單位聯(lián)系，借閱拆遷資料核實情況。在翻閱了詳細的資料后，汪某發(fā)現(xiàn)，吳某的拆遷補償利益確實受到影響，如果不能妥善地解決這場拆遷爭議，吳某今后會不斷訴訟和信訪，這不僅造成當事人訴累，也影響了社會穩(wěn)定。

思索再三，汪某決定攬下這個“分外事”。

汪某找到原、被告開始調(diào)解，她一邊向吳某解釋房屋拆遷有關(guān)的法律法規(guī)政策，指出私房閣樓不計入建筑面積，降低了吳某的不合理預期，一邊向拆遷方指出拆遷中的不當之處，告知拆遷方涉訴的風險。汪某還專門制發(fā)了協(xié)調(diào)化解爭議建議函，建議拆遷方對吳某等共有產(chǎn)權(quán)人依法進行補償。

10月10日，在汪*云的努力下，吳某以拆遷補償事宜與拆遷人基本協(xié)商一致為由，申請撤回了在上鐵法院審理的10起案件，同時表示，自己將撤回所有在二審法院的上訴案件以及在上海市高級人民法院的申訴案件。汪某笑了，她知道，吳某已經(jīng)徹底解開了心結(jié)。

據(jù)統(tǒng)計，截至今年10月31日，短短4個月間，上鐵法院已收行政案件563件，月均收案數(shù)比集中管轄前四區(qū)法院同期月均收案總和增長了81.22%。而自8月行政案件實質(zhì)性審理工作全面開展至今，該院已審結(jié)行政案件185件，一審服判息訴率達88.17%，其中以協(xié)調(diào)和解方式解決行政爭議的有81件，和解率達47%。

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