第七條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：

(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;

(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定;

(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)施。

【釋義】本條是關(guān)于對(duì)抽象行政行為的申請(qǐng)審查的規(guī)定。

本條所稱的“規(guī)定”是指行政機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件，也就是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。為了表述方便，以下談到“規(guī)定”時(shí)，一般使用“規(guī)范性文件”或“抽象行政行為”的概念。

根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出抽象行政行為，具體權(quán)限是：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令;國務(wù)院各部、委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章;縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令;省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。抽象行政行為作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的一種方式，無論是制定行政法規(guī)、規(guī)章，還是發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令，對(duì)加強(qiáng)行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到抽象行政行為在實(shí)踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法權(quán)益，影響了法制的權(quán)威和統(tǒng)一。

如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;一些部門、地方受利益驅(qū)動(dòng)，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力，爭(zhēng)利益，亂發(fā)文件，違法規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害了公民的權(quán)利，群眾反映強(qiáng)烈。但是，現(xiàn)行行政復(fù)議制度規(guī)定的申請(qǐng)復(fù)議的范圍是具體行政行為，明確排除了對(duì)抽象行政行為的復(fù)議審查，公民權(quán)益受到損害，不能通過行政復(fù)議獲得救濟(jì)。而根據(jù)行政訴訟法，法院也無權(quán)審查抽象行政行為是否合法。因此，對(duì)抽象行政行為造成的損害，從相對(duì)人這一方?jīng)]有一個(gè)啟動(dòng)的機(jī)制。國務(wù)院提交的行政復(fù)議法(草案)也沒有將抽象行政行為納入復(fù)議的范圍，其理由是：按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定。命令;國務(wù)院和各省、自治區(qū)、直轄市還就行政機(jī)關(guān)發(fā)布的決定、命令等文件的審查制度作了具體規(guī)定。只要縣級(jí)以上人民政府嚴(yán)格履行職責(zé)，抽象行政行為存在的問題是可以解決的。同時(shí)，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的在復(fù)議權(quán)限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復(fù)議制度。

還有人認(rèn)為，抽象行政行為不是針對(duì)具體的人作出的，不會(huì)直接侵害個(gè)人的權(quán)利，它只有通過具體行政行為才會(huì)產(chǎn)生危害后果，因此，公民通過對(duì)具體行政行為的復(fù)議，就可以保護(hù)自己的合法權(quán)益。但是，在征求意見的過程中，多數(shù)同志都認(rèn)為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù)和源頭，要糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和糾正;現(xiàn)行制度中對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制雖然存在，但是沒有很好地發(fā)揮作用，基本上是有備案而無審查，實(shí)際工作中違法的抽象行政行為通過監(jiān)督機(jī)制被撤銷的很少。一些地方、部門亂發(fā)文件、亂收費(fèi)、亂集資的現(xiàn)象，以權(quán)謀私等侵犯公民利益的問題嚴(yán)重，公民的合法權(quán)利無法得到保障。行政復(fù)議不僅僅是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，也是公民權(quán)利的救濟(jì)途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給公民一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的途徑;而且抽象行政行為適用的范圍廣，涉及的對(duì)象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)復(fù)議，讓公民享有復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，和現(xiàn)行的備案制度并不矛盾，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。因此，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法采納了多數(shù)人的意見，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審理申請(qǐng)。

這一規(guī)定有以下兩層含義：

一、對(duì)哪些規(guī)定可以提出審查請(qǐng)求

行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的，層次較高，對(duì)國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人大常委會(huì)行使撤銷權(quán)。規(guī)章是由國務(wù)院部門、省級(jí)人民政府和省會(huì)所在地的市人民政府以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府制定的，根據(jù)國務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，它有一套比較嚴(yán)格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。現(xiàn)在出現(xiàn)問題多的是規(guī)章以下規(guī)范性文件。因此，本條的規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法的，才可以提出審查請(qǐng)求，沒有規(guī)定可以對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章根據(jù)申請(qǐng)復(fù)議審查。規(guī)章以下的規(guī)定性文件指本條所列舉的國務(wù)院部門的規(guī)范性文件、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)章的規(guī)定與法律、法規(guī)不一致時(shí)，其審查處理辦法仍然依照現(xiàn)行的規(guī)章審查制度處理。

二、公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)定不合法的，如何提出審查申請(qǐng)

行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定是對(duì)不特定的人或事作出的，如果不具體適用到具體的人或事，它并不能產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的危害，公民、法人或其他組織如果認(rèn)為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規(guī)定能夠提出審查請(qǐng)求的只是受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。這樣規(guī)定也能夠避免行政機(jī)關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨(dú)就規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求，必須是在對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，一并提出。也就是說可以在對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)附帶性提出對(duì)規(guī)范性文件的審查請(qǐng)求。