政府采購合同管理存在問題和對策

政府采購的過程大致包括兩個階段，即采購階段和合同履行階段。在采購階段，采購人或其委托的采購代理機構按照法定的方式和程序確定中標、成交供應商，亦即合同的訂立階段，依合同法的一般原理為要約與承諾行為。合同訂立后，采購人和供應商依約履行合同的義務。由于《政府采購法》第四十三條規定，政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。所以，有人對政府采購合同的性質、監管等基本問題產生錯誤的認識。那么，如何明確政府采購合同的基本問題，加強財政部門的監督管理已成為政府采購合同管理的當務之急。目前政府采購合同管理存在的主要問題：

(一)關于確定政府采購合同當事人存在的問題。

合同當事人是指合同法律關系的主體，即參加合同關系，享受一定權利和承擔一定義務的自然人、法人和其他組織。《政府采購法》第四十三條規定，政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。法律明確了政府采購合同的當事人為采購人和供應商。

由于《政府采購法》第十四條規定，政府采購當事人包括采購人、供應商和采購代理機構等。所以，采購代理機構特別是集中采購機構是否也應當成為合同的當事人，這在實務中對政府采購合同當事人的確定存在不同的認識和做法。比較典型的做法是由采購人與采購代理機構共同與供應商簽訂合同，形成所謂的雙甲方;也有的采購代理機構作為見證方;也有采購代理機構代表采購人以采購代理機構的名義與供應商簽訂合同。在雙甲方合同中，如何確定采購代理機構的權利和義務值得考慮，采購代理機構單獨作為合同一方與供應商簽訂合同，其權利和義務是難以落實的，特別是在因履約發生爭議時，如何確定訴訟主體也成問題。見證是由獨立的第三方證明某一事實的真實性和合法性，常見的是律師見證。采購代理機構作為采購的當事人是否適合作為合同的見證方，退而言之，作為見證方承擔什么樣的權利和義務尚難界定。

《政府采購法》第四十三條還規定，采購人可以委托采購代理機構代表其與供應商簽訂政府采購合同。由采購代理機構以采購人名義簽訂合同的，應當提交采購人的授權委托書作為合同附件。采購代理機構與供應商簽訂合同基于二個條件，一是采購人的授權委托，二是以采購人的名義與供應商簽訂合同。故而，由采購代理機構與供應商簽訂合同缺乏法律依據，且合同的權利和義務難以落實。

(二)關于合同格式文本問題。

目前，尚未有統一的政府采購合同示范文本，集中采購機構、采購代理機構和采購人所使用的合同文本五花八門。根據調研，貨物的合同文本較多是根據世界銀行招標文件所附合同文本為藍本制定的，基本框架未變，只是條款根據《合同法》作相應的修改。工程合同文本是以建設部2004年建設工程施工合同示范文本為基礎而制定，基本的合同條款依據示范文本，只是在合同的款項支付方式有不同的規定。還有使用行業主管部門制定的示范文本，如國際招標采購的合同文本使用商務部的合同示范文本，系統集成則使用信息主管部門計算機信息系統集成合同示范文本，也有使用行業協會制定的示范文本，還有使用供應商提供的合同文本等等，不一而足?？梢娔壳罢少徥褂玫暮贤疚姆浅５幕靵y，亟需政府采購監督管理部門的統一規范。

(三)合同訂立時間的拖延問題。

《政府采購法》第四十六條規定，采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。一般情況下，采購人與供應商會在法定的時間內簽訂合同，但由于下列情形導致簽約的延遲：一是采購人對采購結果不滿意;二是供應商因發生履約不能;三是發生供應商質疑、投訴。上述情形導致的簽約延誤應當區別對待，供應商因自身原因履約不能而拒絕簽訂合同的，應沒收其投標保證金，采購人依法確定第二中標、成交候選人為中標人、成交人。因質疑、投訴發生，應視財政部門是否發出暫停采購的通知，如未暫停采購，采購人和供應商應當按照規定程序簽訂合同。采購人無正當理由拒絕與中標、成交供應商簽訂合同屬違法行為，應按《政府采購法》規定處理。但何種情形為正當理由，以及存在所謂的正當理由又如何重新確定中標、成交供應商,有待進一步探討和明確。

(四)合同的內容存在實質性變更采購文件的問題。

合同應當按照采購文件確定的事項簽訂，不得實質性變更采購文件確定的內容，特別是招標項目，按照招標文件、中標人的投標文件和中標通知確定的內容，不得另行訂立背離合同實質性內容的其他協議。但在實務中，采購人與供應商不按照采購文件確定的事項簽訂合同，最常見的情形是采購人與供應商進行商務談判，所簽訂的合同與采購文件不一致?！墩袠送稑朔ā穬H規定，在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判。但在中標人確定后是否可以進行商務談判?哪些內容是實質性條款?相關法律、規章未作明確的規定，在實務中無所適從。

(五)合同當事人擅自變更與解除合同問題。

《政府采購法》第五十條規定，政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。但規定了兩種可變更的法定情形，一是政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十;二是政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當事人應當變更、中止或者終止合同。有過錯的一方應當承擔賠償責任，雙方都有過錯的，各自承擔相應的責任。

但在實務中經常發生合同當事人擅自變更、解除或終止合同的案例。存在的主要問題有，擅自變更貨物的規格型號、追加的數量超過合同金額的10%、采購人擅自終止合同的履行。造成這種情況的主要原因是，合同當事人往往認為，政府采購合同適用合同法，屬于民事合同，而民事合同的當事人，可以通過協商變更、解除或終止合同?！墩少彿ā穼τ谏米宰兏⒔獬蚪K止合同的行為，也未規定其相應的法律責任，財政部門對于合同當事人的上述行為難以依法處理。

(六)合同驗收環節存在的問題。

《政府采購法》第四十一條規定，采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質量檢測機構參加驗收工作。驗收方成員應當在驗收書上簽字，并承擔相應的法律責任。驗收的主體包括采購人、采購代理機構和國家認可的質量檢測機構。但在實務中采購代理機構基本不介入合同的驗收，也鮮有委托法定的檢測機構參加驗收。所以，驗收環節非常的薄弱，由此導致質量問題的爭議。由于疏于驗收所致的質量問題，采購人往往難以舉證以致索賠無果。某采購中心受委托采購一批筆記本電腦，采購人使用一年多時間才發現部分部件非原廠商生產的，原廠商拒絕售后服務，導致合同糾紛。

(七)關于合同的備案問題。

根據《政府采購法》第四十七條規定，政府采購項目的采購合同自簽訂之日起七個工作日內，采購人應當將合同副本報同級政府采購監督管理部門和有關部門備案。但目前大多數地方尚未建立合同的備案制度，主要是受人員和保管場所的限制。一些地方在付款時將合同作為申請付款的材料報送,由于未建立合同的備案制度，在合同履行前，財政部門無法了解合同的內容，也就難以對合同進行跟蹤檢查，合同當事人在合同履行過程中如果變更合同，財政部門難以監督。