公務員(包括廣大國家公職人員)作為社會群體的一部分，在依法執行國家公務、忠實為民服務的同時，同樣也面臨著贍養父母、教育子女、供養家庭的社會責任。在全面建設小康社會的進程中，公務員與其他社會群體一樣，也有提高家庭收入和改善生活品質的基本需求。在法律法規和黨紀政紀框架內，進行家庭理財、促進財產性收入增長，已經成為公務員社會活動中的一項不可或缺內容。

首先，黨和國家政策將改善民生擺在了突出位置。黨的十七大報告提出要“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。讓人民的財富保值增值，讓人民擁有更多的財富，讓人民的生活更加幸福、更加有尊嚴，已經成為黨和國家改善民生的工作重點。公務員作為人民的一員，如何合法依規進行家庭理財，提高財產性收入，應是黨的十七大報告應有之義。

第二，《公務員法》等對公務員參與民間借貸行為的主要規定。公務員法第53條14款規定，公務員必須遵守紀律，不得“從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務”。從立法本意和司法實踐看，該規定旨在禁止公務員參與營利性的經營活動，從而導致公權力被濫用，但并不禁止公務員參與合法的民間借貸等經濟行為。最高人民法院《通知》建議：規范公務員參與民間借貸活動。針對審判實踐中發現的一些地方公務員參與民間借貸的問題，組織專門力量對重點地區公務員參與民間借貸活動進行專題調研、及時出臺相應規范，堅決打擊公務員以營利為目的進行的高利放貸或擔保活動，對于違反黨紀國法的行為，要依照有關政策、法律從嚴懲處。因此，現行法律和《通知》建議的重點都不是公務員能不能參與、而是如何規范其參與民間借貸行為的問題。

第三，地方黨委政府對規范公務員參與民間借貸行為的主要探索。近年來，特別是最高人民法院司法建議發出后，公務人員參與民間借貸行為引起了一些部門和地區的高度重視。寧夏回族自治區以“三個嚴禁”對全區黨員、國家工作人員從事、參與、擔保、保護以營利為目的獲取高額利息的民間借貸活動進行了規范。浙江省杭州市紀委出臺了《黨和國家機關工作人員違規入股等行為性質認定的意見》，將各類違規入股的行為按錯誤性質分成四類，對認識上容易發生偏差的問題予以界定。

公務員違規參與民間借貸行為危害巨大

參與民間借貸已成為一段時期來一些公務員進行家庭理財的重要途徑。隨著社保、醫保、教育、住房等改革政策的全面實施，特別是近年來物價總體水平的較快上升，公務員工資水平相對偏低的問題顯得愈發突出，這是公務員重視參與家庭理財的內在客觀要求。同時，由于近年股市持續低迷，房市萎靡不振，再加上國家對市場流動性的不斷收縮，企業對民間資金依賴上升，紛紛通過降低門檻、提高收益、增強隱私保護等手段吸引民資。

我國民間借貸規模迅速擴大并成為一些地方公務員家庭理財的重要選項。據統計：截至2011年6月，我國共有民間借貸余額3.8萬億元，相當于銀行總貸款的7%，廣東、福建、浙江的民間借貸規模甚至達到了國有銀行借貸規模的三分之一。資本活躍地區有60%以上的家庭參與了民間借貸，部分地區甚至達到90%以上，其中有相當一部分是公務人員家庭。

由于目前關于公務員參與民間借貸的相關法紀規定比較原則、寬泛，特別是全黨和國家層面的系統紀律規定缺失，導致對合法開展民間借貸的認識不統一，標準不一致，定性難掌握，監督難度大。近年來，公務員違規參與民間借貸的案件頻發，極大損害了黨和政府的形象。主要表現為：

違規案件多發。近年發生多起地方領導干部違規參與民間借貸并被追究刑事責任的案件。

借貸金額巨大。由于市場對借貸的旺盛需求，致使部分黨員領導干部鋌而走險，違規借貸資金動輒幾十萬元甚至上百萬元。

借貸過程隱蔽。由于公務人員身份的特殊性，無論是出借方還是借方，出于對借貸風險的考慮和自身的保護，實踐中已經形成對當事人身份保密的慣例。當前，雖然各地各部門在大力推進領導干部報告個人有關事項等制度，但并未將個人(家庭)參與民間借貸情況列為必報內容，如果個人不主動申報，對其財產及財產來源進行全面核查仍存在較大難度。

社會危害巨大。公務員違規參與借貸行為，一方面，嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象，降低了權力的公信力，擾亂了正常的工作秩序，滋長了不正之風，影響了社會穩定。另一方面，影響了經濟社會秩序，損害了金融部門的利益，造成了國家稅收流失，也加重了企業負擔。

規范公務員參與民間借貸需抓緊制定紀律要求和細則規定

緊密結合當前經濟社會發展形勢，總結已有經驗，借鑒其他國家和地區的有效做法，規范公務員參與民間借貸必須堅持依法依規、實事求是、疏堵結合、嚴格規范的原則，抓緊制定具體紀律要求和細則規定，尋找適合我國國情的監管之路。

要制訂規范性、強制性、可執行的公務員參與民間借貸行為紀律規定。公務員法第53條14款的規定，對“紀律”外延沒有專門明確，現行黨紀也對此缺乏詳細的條文規定。根據違紀案件查處與司法實踐，筆者建議，制訂規范性、強制性、可執行的公務人員參與民間借貸行為紀律規定應突出以下要點：

1.公務人員參與民間借貸的資金必須是其本人或家庭的自有合法資金。

2.借貸利率必須低于銀行同類貸款利率的四倍(包含利率本數);在普通民事借貸中，超過銀行同類貸款利率四倍收益法院不予保護，而對公務員向管理對象收受高利息的認定為受賄。因此黨紀應該嚴格禁止公務員參與高利放貸行為。

3.公務員參與民間借貸必須與相關人員簽訂規范的借貸合同，并嚴格按合同約定承擔風險、享受權益。不允許在企業等發生風險時享受優先兌付等特權。合同糾紛通過法律途徑依法解決;防止并堅決懲處以借貸名義、利用公權聚斂錢財的不法不廉行為。

4.借貸資金往來應按照相關金融法規規定，超過一定金額必須在銀行轉賬。特殊情況要向組織說明。

5.民間借貸損虧收益等情況作為黨員領導干部年度個人事項報告的重要內容，必須如實向組織報告。

要嚴肅懲處公務人員違規民間借貸行為。嚴把“懲處關”，以誡勉談話、通報批評、紀律處分、依法追究刑事責任等嚴肅懲處以下七種行為：一是利用職權和職務上的影響，向管理服務對象無償、低息借款或高利出借資金給管理服務對象的;二是利用職權和職務上的影響，以投資或出借資金等形式獲取高額收益或固定回報的;三是通過欺騙、弄虛作假等方式獲得銀行貸款或以民間借貸方式融資后高利出借資金的;四是將自有資金高利出借他人的;五是為高利借貸者提供擔保的;六是組織、參與、保護、縱容非法集資、高利借貸活動的;七是公務員與借款方簽訂陰陽合同以及在企業發生經營風險時非正常提取本息逃避風險的。

要教育引導公務人員依法合規開展家庭理財。懂法知規才能遵紀守紀。第一要加強對公務員相關法規紀律與政策的學習教育。既鼓勵公務人員切實履行家庭社會責任，開展家庭理財，又要求公務員謹記特殊身份，時刻不忘依法合規理財的法紀底線。第二要明確監管主體。設立管理公務人員參與金融活動的機構，對包括民間借貸在內的經濟活動進行統一監管。第三要加強警示教育，重視公務員世界觀、人生觀、價值觀的系統性教育。