公安行政行為和刑事偵查行為是兩種不同性質的法律行為。兩者的概念既有緊密的聯系，又有顯著的區別。而公安行政行為與刑事偵查行為的必要性和重要性也使其區分兩者十分重要。

一、公安行政行為和刑事偵查行為

公安行政行為，是指公安機關在公安行政管理活動中，依照公安行政管理法規所賦予的職權所實施的一切能產生行政法律效果的行為，也就是公安行政法律行為。刑事偵查行為，是指具有法定刑事偵查權的國家偵查行為，在刑事訴訟活動中，為查明犯罪事實，應用法律懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，依照《刑事》和《刑事訴訟法》等刑事法規的規定所實施的一切偵緝調查行為，也就是刑事法律行為。

二、區別公安行政行為與刑事偵查行為的必要性和重要性

(一)公安機關在同一案件或同一事件中，同時使用公安行政管理和刑事偵查兩種手段，使某一公安執法行為是公安行政行為還是刑事偵查行為，產生了分辯的難度，使區分成為必要。

眾所周知，公安機關是國家武裝性質的公安行政力量，擔負維護國家安全和社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止懲治違法犯罪活動的重任，具有公安行政管理和刑事偵查的雙重職能。在同違法犯罪行為作斗爭的過程中，公安機關貫徹社會治安綜合治理方針，采用公安行政管理與刑事打擊雙管齊下的方法，收到了良好效果。在同一案件和同一事件中，公安機關根據案件的實際情況和執法需要，充分運用法律武器，同時實施公安行政行為和刑事偵查行為，對違法犯罪人員采取分性質、分責任、分層次依法處理，或者在案情變化后根據后來的情況變更處理，既堅持嚴格執法，又做到實事求是。上述情況主要出現在以下幾個方面：

1、同一違反公安行政管理案件上有多名共同犯案人的，如集體哄搶財物、聚眾賭博、聚眾斗毆、聚眾尋釁滋事、聚眾擾亂工作秩序等違反公安行政管理案件，對其中多數人員給予治安處罰和勞動教養等行政處理，對為首者和積極參與者如構成犯罪的，追究刑事責任，采取刑事偵查措施。

2、對共同犯罪中的犯罪嫌疑人，在獲取充分證據，查明犯罪事實的基礎上，根據各人在犯罪中的地位作用、責任大小、情節為依據，構成犯罪的，依法追究刑事責任，繼續完成刑事偵查工作，對犯罪情節輕微和不構成犯罪、依法勞動教養或給予公安行政處罰。

3、在群體性事件的處置中，為防止事態擴大和繼續危害社會，必要時公安機關最先采取公安行政強制措施，如交通管制、強行驅散、強行帶離現場等，同時，對其中的犯罪嫌疑人進行偵控取證，對違反治安管理的人依照治安案件的程序予以處理。

4、經公安機關偵查的犯罪案件中的犯罪嫌疑人和被告人，人民檢察院依法作出不起訴決定，人民法院依法作出免予刑事處罰決定，其行為應當給予勞動教養的，公安機關可以決定勞動教養。

5、對吸毒成癮的犯罪嫌疑人，公安機關根據全國人大常委會《關于禁毒的決定》和國務院《強制戒毒辦法》的規定，先采取行政性的強制戒毒措施，待其毒隱戒除后，再采取刑事強制措施。

6、對某一犯罪嫌疑人，尚不具備采取刑事強制措施的條件，從偵查工作的全局需要出發，確又必須對其人身進行控制，而該犯罪嫌疑人又犯有應當行政拘留或勞動教養的其他違法行為，公安機關采取讓其“先進籠子”的策略，先決定對其行政拘留或勞動教養，以保證刑事偵查工作的順利進行。

7、某一違法行為或犯罪行為，開始由于事實尚未查明，公安機關根據開始對案件事實的不確定了解，立為公安行政案件或刑事案件，并采取了相應的行政或刑事處理手段，隨著調查工作的深入，案件的事實趨于明朗，發現原來的行政處理或刑事處理是錯誤的，因而變原來的行政處理為刑事處理，或者變原來的刑事處理為行政處理。

除了上述幾種情形外，也有的公安機關執法不嚴，違法地將公安行政行為與刑事偵查行為混用，損害了執法的嚴肅性。主要表現在：

1、在某些刑事案件中，有的公安機關為解決刑事拘留期限短辦案時間不夠用的矛盾，“使用”行政拘留時間，以同一事實先將犯罪人行政拘留十五天，待行政拘留期滿后撤銷行政拘留，再決定刑事拘留。

2、對同案犯在逃，證據不足，短期內無法抓獲同案犯，補充所需證據，查明犯罪事實，羈押期限屆滿的犯罪嫌疑人，借用勞動教養對人身限制的條件，先批送勞動教養，待抓獲同案犯，補充所需證據，查明犯罪事實后，撤銷對其勞動教養，再追究其刑事責任。

3、對“賭、毒、黃”案件，其標準已構成刑事案件，應追究犯罪嫌疑人的刑事責任，但有的公安機關受利益驅動和案外因素的影響，降格處理，給予公安行政處理。

4、混用法律文書在扣押物品、訊(詢)問違法犯罪人員和證人、傳喚違反治安管理人和犯罪嫌疑人等行政、刑事執法行為中時有發生。

(二)為解決公安行政訴訟中公安機關與人民法院之間被訴訟行為是公安行政行為還是刑事偵查行為的爭議，需要有一個合法的、科學的、便于掌握的區別的準則。

對于那些純粹的、不在同一案件或同一事件中同時使用的、與案件性質完全一致的公安行政行為和刑事偵查行為，公安機關和人民法院之間是沒有爭議的。關鍵是上列各種情形的公安執法行為被訴公，由于公安機關在執法形式上確實同時實施了兩種不同性質的執法行為，雙方往往各自站在自己的立場上，各執己見，難以統一。究其原因，在于客觀上確有區別難度，主觀上的認識差異，也有部門保護主義作崇。有時人民法院的判定是正確的，將被訴行為定為行政案件進行審理，但作出被訴行為的公安機關為規避行政訴訟和可能承擔的法律責任，牽強地列出許多理由和根據，硬說該公安具體行政行為是刑事偵查行為，影響了行政審判活動的正常進行。有的甚至動搖了人民法院原先對該被訴行為性質正確判定的認識，致使人民法院將該案作為“難案”擱置，或者錯誤地裁定駁回原告起訴，撤銷案件，剝奪了當事人的訴訟權利，損害了當事人的合法權益，客觀上在社會上產生“官官相護”的負面效應，使公民、法人和其他組織失去“民告官”的信心，對社會主義法制造成損害。有時人民法院錯誤地將公安機關的刑事偵查行為作為公安具體行政行為立案審理，在公安機關提出充足的根據和理由證明該被訴行為是刑事偵查行為的情況下，有的人民法院依然堅持己見，不予采納。其理由主要有兩點：一是認為《行政訴訟法》第二章第十一條關于人民法院行政案件受案范圍規定中的第八項規定“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”行為，包括了公安機關的一切執法行為，據此將把刑事偵查行為作為公安具體行政行為立案審查的法律依據。這種對法律規定作擴大理解的作法顯然是不合法的。二是有的人民法院的工作人員提出“法院決定論”，認為被訴行為是公安具體行政行為還是刑事偵查行為，完全由法院說了算，即法院說是公安具體行政行為就是公安具體行政行為，法院說是刑事偵查行為就是刑事偵查行為。意即是說，即使人民法院將被訴行為的性質搞錯了，也應以法院的決定為準不能改變。否則，人民法院的權威就會受到影響，這種離開事實與法律，以權定性的辦法應絕對不可取的。在上述兩種認識的指導下，有的人民法院堅持將公安機關的刑事偵查行為作為公安具體行政行為立案審理，有的判決公安機關敗訴，造成的有犯罪嫌疑人被釋放，被扣押的贓款贓物被返還，有的進而提出賠償申請，影響了公安機關對刑事案件的偵查工作，使有的犯罪分子逃脫了刑事追究，造成不良社會影響。

(三)區別公安行政行為與刑事偵查行為的重點意義

1、有利于促進公安機關嚴格執法，規范執法行為，提高執法水平。劃清罪與非罪的界限，特別是劃清違反公安行政管理法規的違法行為與犯罪行為的界限，是保證公安機關正確執法的先決條件。在劃清違反行政管理法規的違法行為與犯罪行為的前提下，對違反公安行政管理法規的違法行為實施公安行政行為，對犯罪行為實施刑事偵查行為，就會防止對違反公安行政管理法規的違法行為實施刑事偵查行為，對犯罪行為實施公安行政行為的錯誤執法行為的發生。

2、有利于公安機關通過行政訴訟活動，維護其依法行使公安行政管理職權和刑事偵查職權。有效地防止人民法院將刑事偵查行為作為公安行政行為立為行政案件進行審理的情況發生，給刑事偵查工作創造寬松有利的條件，加強同刑事犯罪行為的斗爭。

3、有利于人民法院依法審理公安行政案件提高人民法院的審判權威，增強公安機關接受司法監督的自覺性。可以使人民法院嚴格把好受案范圍關，避免出現將刑事偵查行為作為公安具體行政行為或將公安具體行政行為作為刑事偵查行為立案審理的問題。

4、有利于教育引導當事人依法保護自己的合法權益。應當通過行政訴訟解決當事人與公安機關之間的行政爭議的，通過行政訴訟來解決。對公安機關追究其刑事責任不服申訴的，通過刑事申訴程序解決。減少當事人因選擇行政訴訟或刑事申訴程序錯誤，加之人民法院的錯誤立案審理而走大彎路，耗費不必要的人力和財力，損害自己的合法權益。

三、公安行政行為與刑事偵查行為的區別

(一)公安行政行為與刑事偵查行為的聯系

1、行為主體的同一性。這是公安機關集公安行政管理與刑事偵查雙重職能于一身的特殊性所決定的。公安機關既是行政執法機關，又是刑事執法機關，既可依法作出公安行政行為，又可依法作出刑事偵查行為。公安機關依法作出兩種不同性質的執法行為，并不因為是同一主體而混淆行為的不同性質，恰好相反會更加使公安機關嚴格依法辦事，依照法律與事實，準確作出不同的執法行為。

2、行為目的的一致性。公安機關無論實施的是公安具體行政行為，還是刑事偵查行為，都是為實現一個目的，充分發揮自己的職能作用，完成公安機關法定的基本任務，即維護國家安全和社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公有財產，預防和制止違法犯罪活動。

3、行為法律原則的相同性。公安行政行為與刑事偵查行為的作用，都要遵循一些基本的法律原則，絕不允許違背這些基本的法律原則，如以事實為依據，以法律為準繩的原則，在法律面前人人平等的原則，責罰相一致的原則，重證據、重調查研究、不輕信口供的原則，教育與懲戒相結合的原則，等等。這些原則對公安行政行為和刑事偵查行為的作用起規范、指導作用。

4、行為特征的職務性。行為的職務性，是指公安行政行為和刑事偵查行為最顯著的特征之一。它們是公安機關及其所屬的人民警察在履行公安行政管理和刑事偵查職務時所作出的行為，這兩種行為均具有法定性、組織性、程式性的特點，公安機關及其所屬的人民警察的一切與職務無關的行為，均不能構成公安行政行為和刑事偵查行為。

5、行為均以警察強制力為后盾。公安機關是人民民主專政的重要工具，是國家機器的重要組織部分。警察強制力是國家為維護安全和社會治安秩序的需要，通過法律賦予公安機關的一種特殊權力，這種強制力使公安行政行為和刑事偵查行為都具有強制性，公安行政行為和刑事偵查行為一經作出，必須無條件執行，拒不執行的，公安機關即行強制執行，執行中可以依法采取強制措施，使用武器、警械。

(二)公安行政行為與刑事偵查行為的區別

1、兩種行為的性質不同。公安行政行為是行政執法行為，有的是基于違反公安行政管理法規的違法行為而作出，有的是為防范各種危害治安的因素不致發生危害而作出，重在管理刑事偵查行為是刑事執法行為，基于對觸犯法律的犯罪行為而作出，重在打擊。刑事偵查行為與有些公安行政行為雖然都具有制裁性，但其程度不同，公安行政行為是一種較輕的法律制裁，追究違法者的行政責任，而刑事偵查行為則是一種最嚴厲的法律制裁，追究犯罪嫌疑人的刑事責任。

2、兩種行為作出的法律依據不同。公安行政行為的依據是公安行政法律規范，包括公安行政法律、公安行政法規、地方性公安法規、公安部規章、省級和省會市、國務院批準的較大市的地方人民政府規章，民族自治條例、及上級公安機關、人民政府的規范性文件。可見，公安行政行為的法律依據具有多層次性和廣泛性。刑事偵查行為的法律依據刑事法律規范，主要有《刑法》、《刑事訴訟法》、最高人民法院關于審理有關刑事案件適用法律問題的司法解釋、公安部制定的《公安機關辦理刑事案件程序規定》、刑事案件立案標準等有關刑事偵查工作的規定。刑事偵查行為的法律依據則具有高層性和集中性的特點。

3、兩種行為的結案結果和決定機關不同。公安行政行為只在公安機關內部操作，最終由公安機關決定結案。結案方式有兩種，一種是對違法行為人給予行政拘留、沒收財物、罰款、責令停產停業整頓、吊銷(扣)執照(許可證)等公安行政處罰;一種是對人身采取更嚴厲的強制措施，如對賣淫嫖娼人員收容教育、對吸毒成癮者強制戒毒、對不夠刑事處罰的人員勞動教養等。刑事偵查只是刑事訴訟的一個環節，刑事案件一般要經過公安、檢察、法院三道工序，最后以法院的判決結案：①公安機關經過偵查，對沒有犯罪事實的，情節顯著輕微、危害不大、不認為是犯罪的，犯罪已過追訴日限期限的，經特赦令免除刑罰的，犯罪嫌疑人死亡的，以及其他依法不追究刑事責任的幾種情形的案件，依照《刑事訴訟法》第一百三十條和公安部《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百六十八條的規定，由公安機關決定撤銷案件結案。②檢察機關對經過兩次退回公安機關補充偵查仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴決定;對具有《刑事訴訟法》第十五條規定的情形之一的，人民檢察院應當作出不起訴的決定;對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機關可以作出不起訴決定。

4、兩種行為所適用的程序不同。公安行政行為適用的是公安行政執法程序，由各種公安行政執法程序所組成，如治安管理處罰程序、道路交通管理處罰程序、道路交通事故處理程序、消防管理處罰程序、出入境管理處罰程序、邊防管理處罰程序、勞動教養案件辦理程序、公安證照辦理程序等，適應公安機關內部行政管理職能的分工，各個程序相對應的公安行政管理實體法不同。公安行政執法程序的這種多樣化、分散化特點，是公安行政管理事項的多樣性、分散性決定的。刑事偵查行為適用的是刑事訴訟程序，是刑事訴訟法和公安部為貫徹實施刑事訴訟法制定的《公安機關辦理刑事案件程序規定》規定的，體現高度集中、統一的特點。公安行政執法程序的另一特點是執法行為所需的環節少，簡單、快捷，時間要求短，適應對治安問題快速、高效處理，與此相比較，刑事偵查程序則要復雜、繁慢得多，時間也相對較長，適應對犯罪案件質量的更高、更嚴的要求。公安行政行為與刑事偵查行為所使用的法律文書也是完全不同的，前者使用的是公安行政法律文書，后者使用的是刑事法律文書，這些文書在名稱、格式、所載內容上均截然不同。

5、在同一案件、同一事件中需要同時實施兩種行為的，它們的地位，作用不同。在些種情況下，刑事偵查行為一般處于中心、主導、支配地位，公安行政行為則處于從屬、次要地位，起支持、配合、服務于刑事偵查工作的作用，公安行政行為在此往往根據刑事偵查工作的需要而作出，作為一種偵查策略而使用。在有多名違法犯罪人員的同一案件中，有的人的行為構成犯罪，有的人的行為只構成違法，公安機關對犯罪行為實施刑事偵查行為，對違法行為實施公安行政行為，在這種情況下，兩種行為則是各自獨立的，沒有主次輕重之分。

(三)正確區別公安行政行為和刑事偵查行為的方法。

區別公安行政行為與刑事偵查行為，除弄清上述兩種行為之間的聯系與區別外，還應結合具體實踐，運用科學的方法，綜合分析研究，才能做出正確的判斷。具體方法就是把握一個原則，堅持“三看”。

一個原則，就是以事實為依據，以法律為準繩的原則。事實，就是公安機關作出某一執法行為所指向的違法事實或犯罪事實。認定該事實是違法事實還是犯罪事實，是有具體的衡量標準的。治安案件有公安部頒行的《治安案件立案標準》，刑事案件也有公安部頒行的刑事案件立案標準，還有最高人民法院對各類犯罪構成犯罪有關數額、情節標準，這是我們區別違法行為和犯罪行為的基本依據。是違法和犯罪區分開了，適用法律就有了基礎。法律，這里有兩層含義，一是根據違法犯罪事實，應該適用什么法律，是適用公安行政管理法規，還是適用刑事法律。二是公安機關已經對某一違法或犯罪事實適用了法律這種適用法律行為是否正確。公安機關針對違法行為適用了公安行政管理法規，實施了公安行政行為，或者針對犯罪行為適用了刑事法律，實施了刑事偵查行為，這里，事實和法律就會把這兩種行為嚴格區別開來。

一看案件的實質。實質，就是案件究竟是刑事案件，還是違反公安行政管理案件。不要被表面現象所迷惑。本人認為，公安機關就刑事案件所實施的一切行為都是刑事偵查行為，其中，對就與刑事案件事實無關的其他事實實施的行政行為，是公安具體行政行為;在違反公安行政管理的案件中實施的刑事偵查行為，不能視為具體行政行為。

二看案件的全過程。某些案件，在辦案調查中，有一個逐步查明事實，對案件性質不斷認識的過程。因此，開始立為刑事案件的，可能最后以行政處理結案，開始立為違反公安行政管理案件的，可能最后以轉為刑事偵查，追究刑事責任結案。以最后的結案結果確定執法行為的性質，應該是比較科學合理的。即使公安機關結案處理之前作出了與最后確定的性質不相一致的行為，這樣的行為應該為主行為所吸收，不把某一執法行為從整個案件中剝離出來，孤立地看它的錯誤的、不當的公安執法行為，支持兩種性質的執法行為混用。筆者則以為，只要我們的行為有事實依據，有法律依據，都是合法的，法律賦予了公安機關雙重職能，且都是為了實現同一目的，完成相同任務，并用公安行政行為和刑事偵查行為，是充分、靈活運用法律的表現，而這種死板的執法觀念則是需要擯棄的。

三看法律文書，法律文書是公安執法行為書面表現，是確定某一公安行為是公安行政行為還是刑事偵查行為最有說服力的根據。一般法律文書均載明了法律文書的名稱，案件的事實、案件性質、適用法律、處理意見等內容，準確地指明了該執法行為的法律屬性。

如勞動教養決定書、治安處罰裁決書、強制戒毒決定書、違反治安管理財物扣押單、道路交通管理處罰裁決書等，一目了然地表明了這些行為是公安行政行為，而《拘傳證》、《拘留證》、《逮捕證》、《取保候審決定書》、《監視居住決定書》、《沒收保證金決定書》、《提請逮捕意見書》、《起訴意見書》等，也最清楚不過地表現這些行為是刑事偵查行為。總之，通過法律文書來區別公安行政行為與刑事偵查行為，不失為一種簡單易行的辦法。當公安機關與人民法院就被訴行為的性質發生爭議時，公安機關應將全案的法律文書提供給人民法院，人民法院也應當堅持以法律文書為依據，在事實與法律的基礎上，作出正確的判斷。