第二十三條 縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，除按規(guī)定收取證書工本費(fèi)外，不得收取其他費(fèi)用。

　　【釋義】 本條是關(guān)于頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記造冊(cè)的規(guī)定。

　　一、頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記造冊(cè)，是指縣級(jí)以上地方人民政府依法向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、林權(quán)證等證書，同時(shí)將土地的使用權(quán)屬、用途、面積等情況登記在專門的簿冊(cè)上，以確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度。

　　登記制度是物權(quán)制度的重要組成部分。登記的最主要功能是對(duì)物權(quán)的設(shè)立、變更或者消滅產(chǎn)生公示作用。登記不僅可以表彰物權(quán)的產(chǎn)生或者設(shè)立，而且有助于解決物權(quán)的沖突。關(guān)于物權(quán)登記的效力，存在兩種做法：一種是登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)合法移轉(zhuǎn)的必要條件，未經(jīng)登記，不生效力。另一種是登記是當(dāng)事人在物權(quán)變動(dòng)后應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)，未經(jīng)登記，物權(quán)變動(dòng)在法律上也可有效成立，但只能在當(dāng)事人之間產(chǎn)生效力，不能對(duì)抗第三人。對(duì)設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包方是否必須進(jìn)行登記，存在著兩種不同意見：一種意見認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)采用登記生效主義，當(dāng)事人必須登記，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自登記之日起成立，在程序上也應(yīng)當(dāng)是先登記后發(fā)證。另一種意見認(rèn)為，我國(guó)目前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一般都是在訂立合同后就取得的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證等證書也是由人民政府主動(dòng)向承包方頒發(fā)。現(xiàn)在延包工作已基本結(jié)束，如果都要求重新登記發(fā)證，不符合現(xiàn)實(shí)，同時(shí)還可能進(jìn)一步加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。考慮到我國(guó)農(nóng)村土地承包的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可實(shí)踐中已完成的確權(quán)發(fā)證和登記造冊(cè)工作，不宜再由承包方主動(dòng)向人民政府申請(qǐng)登記發(fā)證。因此，本法規(guī)定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。可見，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立，不以登記為生效的要件。同時(shí)，考慮到延包工作已基本結(jié)束的情況和我國(guó)農(nóng)村土地承包的實(shí)際做法，為了簡(jiǎn)化登記和發(fā)證的程序，進(jìn)一步減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。本法規(guī)定，對(duì)于已建立的土地承包關(guān)系，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并進(jìn)行登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、林權(quán)證等證書，是承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，更好地保障農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，土地承包合同簽訂后，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)。對(duì)此，法律和國(guó)家有關(guān)政策中均有規(guī)定。如森林法規(guī)定，國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。草原法也做了相同的規(guī)定。1997年，國(guó)家有關(guān)政策曾指出，延長(zhǎng)土地承包期后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)業(yè)承包合同主管部門要及時(shí)向農(nóng)戶頒發(fā)由縣或縣級(jí)人民政府統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。2000年又要求，全國(guó)延長(zhǎng)土地承包期工作已基本結(jié)束，沒有頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的，必須盡快發(fā)放到戶。

　　目前全國(guó)延包工作已基本結(jié)束，截至2000年底，全國(guó)已有98%左右的村組進(jìn)行了延包工作，絕大多數(shù)地方已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放到戶。但由于種種原因，還有部分地方?jīng)]有將證書發(fā)放到戶。對(duì)此，本法規(guī)定，未向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)發(fā)證書。

　　三、目前，有的地方和部門不顧國(guó)家三令五申，隨意向農(nóng)民伸手，面向農(nóng)民的各種收費(fèi)、集資、罰款和攤派項(xiàng)目多、數(shù)額大，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)這種情況，為了避免利用頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書的便利條件，隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者亂收費(fèi)，侵害農(nóng)民利益，本條第2款明確規(guī)定，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，除按規(guī)定收取證書工本費(fèi)外，不得收取其他費(fèi)用。這樣，有利于防止借登記之機(jī)亂收費(fèi)，有利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。