各省、自治區、直轄市公安廳、局：

　　現將牟新生副部長在全國公安廳局長會議上的講話印發給你們，請報告黨委、政府，結合本地實際情況，認真貫徹執行。

牟新生副部長在全國公安廳局長會議上的講話1995年1月9日同志們：

　　部黨委決定，在這次全國公安廳局長會議上安排專門時間，研究、部署城市人民警察巡邏工作，目的是要進一步統一思想，提高認識，加快城市人民警察巡邏體制的建設步伐，推動公安工作機制的改革，增強公安機關的快速反應能力和控制社會治安的能力。陶部長在會議開始時的講話中已專門強調了加快大中城市人民警察巡邏體制的建設問題，羅干同志也代表國務院和中央政法委員會對巡警體制建設作了明確指示，對在全國大中城市建立巡警體制的重要性和必要性給予充分的肯定，《1995年全國公安工作要點》（征求意見稿）對這個問題也提出了具體要求。這些都充分反映了黨中央、國務院領導和部黨委對民警巡邏工作的高度重視，也反映了在大中城市加快人民警察巡邏體制建設步伐是一件刻不容緩的大事情。會議期間，有的同志實地考察了上海的巡警工作，認為很受啟發，增加了許多感性認識。今天還要聽取上海、天津、江蘇等地的經驗介紹。現在，我受部黨委委托，就下一步城市人民警察巡邏體制建設工作談幾點意見。

　　一、進一步提高認識，下定決心，盡快把大中城市的民警巡邏體制建立起來。

　　1993年6月，在天津召開的全國城市人民警察巡邏工作會議上，我們提出在地級以上城市逐步建立城市人民警察巡邏體制，并要求各地公安機關抓緊完成這項工作。現在一年多的時間過去了，從我們了解的情況看，盡管這項工作有明顯的進步，有的地方成績比較顯著，但是，在全國近200個地級以上城市中，到目前僅有44個城市初步建立起人民警察巡邏體制，即有一支專職巡警隊伍，巡邏工作成為一種固定的警務方式能夠長期堅持；有86個城市雖然也已開展了民警巡邏工作或正在進行試點，但還很不規范，有的甚至是有名無實；還有70個城市尚處于醞釀階段。這說明我們這方面的工作做得還很不夠，離部黨委的要求還有很大差距，很不適應當前斗爭形勢的客觀要求。對于這種情況，部黨委是非常重視的，要求加大工作力度，加快大中城市民警巡邏體制建設的進程。這也是這次全國公安廳局長會議專門安排幾天時間研究巡警工作的目的之所在。

　　實現上述要求的關鍵，首先還是要解決好我們自身的認識問題。應該說，從“十八公”提出建立和完善城市人民警察巡邏體制、切實提高動態環境下對城市治安控制能力的要求至今，我們對于建立城市人民警察巡邏體制這一改革的新生事物的認識是在逐步加深的。幾年來，各地民警巡邏工作的實踐也充分證明了建立城市人民警察巡邏體制的重要性和必要性。我們多次強調，建立民警巡邏體制絕不是權宜之計，而是關系到公安工作全局的一項重大改革和根本性建設。部黨委決定在大中城市建立民警巡邏體制，絕不是在現有警鐘之外簡單地再加上一個巡警，而是考慮到在改革開放的形勢下，現代化城市公安工作的運作機制必須進行改革，必須適應動態社會、動態治安這種新形勢，警力配置要改革，勤務制度要改革，運作方法要改革，建立巡警體制就是這種改革的突破口。我建議，同志們在思考建立巡警體制這個問題時，不要單純地就巡警想巡警，而要從整個公安工作的全局，從提高城市的治安管理水平、提高城市警察的快速反應能力、提高整體戰斗力等方面去考慮。已經建立巡警體制的44個城市和初步開展民警巡邏工作的86個城市的實踐充分證明，巡警工作是城市公安工作不可缺少的重要組成部分，也是提高城市管理水平的重要舉措。巡警不同于其他警種的顯著特點在于它是通過警察在巡邏中執法來適應城市動態治安環境，巡警的覆蓋面廣、觸角長、反應靈敏，能夠適應城市生活的多樣化，適應城市迫切需要公安機關作出快速反應的社會治安情況，包括及時處理各種與治安相關的社會秩序問題，這一點是其他警種無法承擔的。經過初步總結，我們認為巡警的作用和功能主要體現在以下幾個方面：一是一支全天候控制城市社會面治安的重要力量；二是一支預防犯罪的威懾力量，同時又是打擊現行犯罪的生力軍；三是一支通過巡察管理城市治安的執法力量；四是一支處置突發事件和緊急治安事件的突擊隊；五是密切聯系群眾、為群眾服務的一個重要窗口。有些同志并未認識到在社會主義市場經濟體制下建立民警巡邏體制的重要意義，因此對這項工作猶豫不決、徘徊觀望，遲遲不敢起步或長時間停留在試點階段。有的甚至認為建立民警巡邏體制浪費警力，不如把力量用在刑偵辦案上，因而把部里為巡警建設下達的專項編制挪作他用。與此相反，一些地方公安機關的領導在這個問題上站得高，看得遠，認識到位，工作到家，充分發揮主觀能動性，積極地克服困難、創造條件，加快完善巡警體制的建設，收效顯著。上海、青島等城市經濟發展比較快，經濟實力比較強，建立巡警的有利條件確實多一些，但河北省唐山市的經濟條件與大多數城市差不多，他們也能夠不斷解決困難和問題，建立專職巡警隊伍，開展綜合執法，使巡警體制建設一年上一個臺階，這說明關鍵還是思想認識問題。因此，各省、自治區、直轄市公安廳局和地級以上城市的公安機關的領導，一定要從提高新形勢下控制社會治安的能力，推進整個公安工作機制改革的高度來認識建立城市人民警察巡邏體制的問題，推動這項工作快速發展。

　　同時，我們也應該看到，加快城市民警巡邏體制的建設進程，還有賴于各級黨委、政府和社會各界的大力支持。公安機關要增強工作的主動性，建設巡警體制的重大事項要及時向黨委、政府報告，并加強同社會各界的溝通和聯系，通過我們的工作實績贏得黨委、政府和社會各界的理解、信任和支持。我們都看了上海的工作情況，他們不僅走出了巡警綜合執法的新路子，而且與指揮中心和110報警系統建設、內部機構職能的調整等配套進行。他們取得這樣的成績主要是思想解放，善于根據形勢的變化創造性地開展工作，努力把工作做到家，得到了市委、市政府和社會各界的信任和支持。在這方面，他們給大家提供了許多有益的啟示。我認為，上海市的巡警工作之所以受到市委、市政府高度重視，推進較快，除了市委、市政府領導具有遠見卓識之外，關鍵是上海市公安局自身充分認識到了建立巡警體制是改革和加強現代城市公安工作的必由之路。

　　關于編制、經費等方面的問題，我們在“天津會議”上已講得很明確，有關精神現在仍是適用的。公安部也充分注意到了各地發展的不平衡性，正在積極與有關部門協商，盡力爭取更多的編制和經費來幫助、支持一些地方克服困難，加快民警巡邏體制的建設。各地也要積極想辦法，不等不靠，主動爭取地方編制和地方財政的支持。我想，只要我們上下共同努力，這方面的問題是能夠得到較好解決的。我建議，巡警工作還沒有上軌道的城市，請公安局長不妨先把巡警隊伍組建起來，邊組建，邊執法，邊完善，任何問題都是通過實踐才能解決的，等待觀望不能解決任何問題。

　　鑒于目前城市民警巡邏體制建設還很不理想的狀況，各省、自治區、直轄市公安廳、局的領導同志，要按照這次會議的要求，認真部署，狠抓落實，依照有專職隊伍、形成固定警務方式、與內部其他警種的業務比較協調的要求，積極創造條件加快民警巡邏體制的建設步伐，盡快把本地地級以上城市的民警巡邏體制全部建立起來，特別是那些條件比較好的地方，一定要抓緊搞得更快些。年內，公安部將組織人員赴各地檢查建設進度和質量。

　　二、充分發揮公安機關的優勢，因地制宜地推行巡警綜合執法。

　　巡警綜合執法，是上海率先推出的，從一開始就引起了社會各方面的廣泛關注。目前，全國已有25個城市實行巡警綜合執法。兩年來的實踐證明，城市人民警察巡邏綜合執法是維護社會治安秩序，提高城市管理水平的有效辦法。首先，從總體上看，我國目前的城市管理水平還不高，特別是與發達國家和地區相比還有較大的差距。我國城市管理的現狀，大多是行政管理部門各管一攤，執法力量分散，管理力度不夠，空隙多，效率不高，單單加強某一個部門的力量決不能使一些影響城市正常秩序和市容環境的“老大難”問題得到很好的解決，而這些問題不解決，又影響城市治安，甚至產生犯罪。人民警察具有執法權威較高，執法覆蓋面廣等優勢，經過授權，充分發揮這些優勢，把那些直接影響社會秩序、社會環境的問題管起來，不僅有助于提高城市管理水平，也有助于公安機關在國家現代化進程中發揮更大的作用。同時，街面上的秩序好了，必然對維護城市治安產生積極的影響，使黨委、政府和社會各界更多地、更直接地感受到建立城市人民警察巡邏體制的好處，從而得到他們更有力的支持。其次，實行巡警綜合執法，對公安機關自身的改革和發展也很有好處。我們知道，警力不足是城市公安機關面臨的一個實實在在的問題，但同時，公安機關內部各部門、各警種分工過細，不僅加劇了警力不足的矛盾，同時也遠遠不能適應在市場經濟條件下動態治安環境中出現的一些新情況和新問題。為解決這個長期困擾公安工作發展的問題，部里很早就提出了一警多能、一警多用的設想。現在巡警綜合執法為這種設想成為現實提供了一個比較合理的機制和形式。1993年1月，朱镕基同志在溫州考察工作時指出：我在上海工作時就想搞巡警綜合執法，把城市的治安、工商等管理工作，都由穿一種制服的警察管起來。因此，部里要求有條件的大中城市都學習借鑒上海等地的經驗，因地制宜積極推行巡警綜合執法。

　　當然，在巡警綜合執法的實際運行中，還會遇到一些困難和問題。首先就是立法、授權問題。應當說，在1957年的《人民警察條例》和即將出臺的《人民警察法》中，對這個問題都有一些規定。但是從一些城市的實踐情況看，當前我們國家正處在大變革的時代，社會生活變化很大，巡警綜合執法還可能遇到立法、授權的問題，以及與有關部門職責權限的銜接問題，需要通過地方立法、授權來解決。上海在這方面做得很好，他們實行巡警綜合執法從一開始就得到黨委、政府、人大的大力支持，法律保障也能緊緊跟上。上海市公安局易慶瑤同志將在這次會上介紹他們的做法和經驗，請各地注意學習借鑒，通過自身的積極努力，爭取地方黨委、政府和人大的支持，把巡警綜合執法工作進一步推開。對于巡警綜合執法，還有一個思想認識問題。有的同志認為，警察已經管事不少了，為什么還要管人家的事？巡警綜合執法絕不是取代其他行政執法部門，而是依照法律規定對發生在街面上的影響城市秩序和與治安相關的事進行先期處置，復雜的還要按程序移交有關部門依法處理。一個城市各方面的秩序都管好了，無疑對維護良好的治安秩序有好處。

　　三、建立健全規章制度，逐步加強巡警的規范化、制度化建設。

　　在“天津會議”上，我們把建立專職巡警、實行警區責任制和建立完善的指揮通訊系統，作為城市民警巡邏規范化建設的基本內容和主要標準。一年多來，各地圍繞這三個方面做了許多努力，也制定了一些相應的規章制度，巡警的規范化、制度化建設有了一定效果。但從一些地方的情況看，一部分城市民警巡邏體制建設還很不規范，制度建設滯后。特別是一些城市警區責任含混，指揮通訊不暢，投入的警力形不成網絡，巡邏效果不明顯；在巡邏方式、巡邏時間、崗位責任、查勤考核，以及隊伍的管理、使用等方面還缺乏必要的制度規范和約束機制；同時，在公安機關內部，巡警與各警種、各單位的關系還有待理順，當前比較突出的是巡警與交通警、派出所的協調問題。這些都直接影響了城市民警巡邏工作的健康發展，必須引起我們的高度重視。

　　公安部要求各地在大力推進城市民警巡邏體制建設的過程中，要不失時機地建立健全有關規章制度，使城市民警巡邏工作從一開始就納入規范化、制度化的軌道。當前首要的是要按照公安部頒布的《城市人民警察巡邏規定》，進一步完善警區責任制。實行警區巡邏制是巡邏體制建設的基本要求。沒有警區就沒有責任制，也就難以形成防控網絡。實行警區責任制關鍵是責任明確，制度完善，狠抓落實。要進一步明確規定巡警的巡邏方式、巡區劃分、巡邏時間、崗位責任；明確處罰執行程序、法律文書的使用和申訴復議程序；同時要建立嚴密的查勤制度，強化查勤考核工作等。這些都是落實巡邏制度、規范巡警行為的必要措施。

　　在巡警隊伍的管理和使用方面，要堅持嚴格管理，嚴格訓練，盡快完善內部督察管理機制，強化經常性的思想教育，堅持崗前培訓和崗位輪訓。各地還可根據本地的實際情況，將每年新增的民警，包括分配來的大、中專畢業生，除個別因特殊需要或身體素質、心理素質不適應防暴、巡邏工作的外，一律放到防暴隊、巡警隊，經過2至4年的鍛煉再分配到其他業務部門。這樣既可以使巡警、防暴警隊伍不斷實現新老交替，保持隊伍的戰斗力，又可以使新民警受到強化訓練，獲得工作經驗，提高他們做群眾工作和處理各種治安問題的能力。

　　要妥善處理巡警與內部其他警種、部門的關系，比如巡警同交通警、派出所的協調問題，各地可結合實際情況，對各自的管理范圍、職責區域進行合理、可行的劃分。在執法方面，部里已作過明確規定。巡警只負責巡察，不辦案，除依照治安管理處罰條例的規定對當事人當場處罰外，需要調查的案件或需要進一步審查的人員，都要移送當地派出所或其他業務部門。現在有的派出所、交通警不愿接案，或者對被移交的人員不認真審查，這是不對的。市、區公安機關領導要搞好協調，并建立工作制度，保證正常運作。巡警和防暴警兩支隊伍，可以實行一塊牌子，兩套人馬。即把防暴隊作為巡警的一支能夠攻堅的突擊力量，平戰結合，始終保持一支隨時可以出動、處置突發事件的備勤力量。巡警和防暴隊兩支力量職能相對獨立，但要統一指揮調度，做到優勢互補。巡警要充分發揮覆蓋面廣、信息靈、反應快的特點，遇有突發事件可隨即到達現場作出先期處置，并可以在最短的時間內迅速集結，成為處置突發事件的輔助警力。防暴隊除保留一支突擊隊伍晝夜備勤外，可拿出多數警力重點擔負城郊結合部和夜間的機動巡邏，彌補巡警警力不及的薄弱地帶，拓寬巡邏覆蓋面，使兩個警種形成合力。

　　關于巡警機構設置問題，部黨委的意見是直轄市設總隊，地級市設支隊，其他市設大隊或隊。同時對專職巡邏隊的警力也作了原則規定，總隊應不少于3000人，支隊不少于800人，大隊不少于200人，隊不少于80人。這個數字只作為一個目標性的原則要求，各地可根據實際情況變通。各省、自治區公安廳和地區公安處應在治安部門設置專門機構負責巡警工作。部里指導巡警工作的主管部門是治安管理局。

　　四、建立并完善與巡警制度配套的指揮通訊系統，全面提高快速反應能力。

　　加強指揮通訊系統和110報警系統建設，部里已強調多年，但總的看，進展情況不夠理想。經濟、技術條件是個制約因素，但關鍵還是重視不夠的問題。有些地方公安機關購置的轎車檔次很高，花的錢也不少，而指揮通訊系統卻很落后；有的地方雖名叫指揮中心，但就其功能來講與值班室沒有多少差別；有的地方按警種重復建設了四五個通訊指揮系統，不但浪費有限的經費，而且工作效率不高。我們認為，指揮中心系統應包括110報警、決策指揮、處理警務等多種功能，構成一個覆蓋范圍廣、反應迅速、運作靈敏的指揮網絡。大家實地考察了上海市、區兩級指揮通訊中心，感觸一定很深。黃浦區能夠用200萬元建成一個現代化的指揮室，這對一些大中城市來說，并不是可望而不可及的。黃浦分局的領導同志正在考慮采用衛星定位系統，指揮調動巡邏機動車輛。如果各地都能達到這樣的水平，那將是一個了不起的飛躍，我們的巡警體制建設和城市公安工作就能大大前進一步，達到一個新的階段。因此，今后我們考核一個城市的巡警體制建設，評價公安機關的整體工作，都要把指揮中心建設作為一項重要內容來考核。

　　今天在座的還有來自36個大中城市的公安局長。大中城市是巡警體制建設的重點，你們的工作情況直接關系到全國城市人民警察巡邏體制的建設進程，關系到全國治安大局是否穩定。從目前36個城市的情況看，工作都有了一定基礎，有些方面做得還是好的或比較好的。希望大家回去后繼續努力，以這次會議為契機，互相學習、借鑒，取長補短，共同努力，進一步推動本地民警巡邏體制向更高層次邁進，為全國其他地方的城市巡警體制建設樹立榜樣。我相信，只要各地認真貫徹落實這次會議的精神，真抓實干，克服困難，巡警工作一定能很快邁上一個新臺階。