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寧波
行政處罰的相對人能否作為第三人參加行政訴訟
作者：趙芳英 發布時間：2006-10-26 08:57:19
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2006年4月5日，張某與同村村民李某因鄰里瑣事爭執毆斗，并互將對方打成輕微傷。公安機關對張某和李某分別作出拘留10天和罰款100元的行政處罰決定。李某對處罰沒有異議，并按時交納了罰款。張某以處罰決定程序違法，事實認定不清為由向上一級公安機關申請復議，被上一級公安機關駁回。張某不服，以公安機關為被告向法院提起行政訴訟，要求撤銷該行政處罰決定。
此案在審理過程中，對李某應否作為第三人參加行政訴訟分歧較大，主要有以下幾種不同意見：
第一種意見認為，李某與公安機關對張某的處罰無法律上的利害關系，但其仍得以第三人身份參加訴訟。理由是：從行政訴訟功能上來講，第三人參加訴訟不僅具有維護自身合法利益的目的，也有協助人民法院查明案件事實、正確解決行政糾紛的客觀作用，其地位相當于理論上的證人型第三人。公安機關對張某作出的拘留處罰決定，系因張某與李某的共同違法行為而致，因此，將李某作為第三人參加訴訟，對張某案本訴事實的查明和裁決具有不可或缺的作用。
第二種意見認為，李某與張某案有法律上的利害關系，應作為第三人參加訴訟。理由是：最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第二十四條第一款規定：“行政機關的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟。”張某和李某是在同一具體行政行為中被處罰的，對該處罰的審理關系到李某法律上的利益，張某和李某是同一行政處罰決定所涉及的兩個利害關系人。同時，應當對利害關系作較為寬泛的理解，既包括與被訴行政行為的利害關系，也包括與訴訟結果的利害關系；既包括直接利害關系，也包括間接利害關系。公安機關對張某的具體行政行為雖然沒有調整、涉及李某的權利義務，但是法院對張某案具體行政行為合法與否的判決將對他的法律地位產生預決性的影響。就本案而言，張某對具體行政行為不服提起行政訴訟，雖然被訴具體行政行為是針對張某的，但是法院在審查具體行政行為合法性之時，必定要對具體行政行為所認定的事實進行審查，如果認為事實不清而撤銷或變更該行為，行政機關勢必要重新處罰李某，因此，李某與被訴具體行政行為有密不可分的關系，應以第三人身份加入到本訴中來。
第三種意見認為，李某與張某案沒有法律上的利害關系，不應將其追加為第三人參加行政訴訟。
筆者同意第三種意見。主要理由有：
首先，依照行政訴訟法理論，張某提起行政訴訟，只能是維護自己的合法利益，他無權對李某所受的行政處罰提出主張，法院也只能就公安機關對張某的行政處罰進行審理，否則，法院的審理就超出了訴訟標的范圍，違反了不告不理的原則。
其次，張某、李某雖是因共同的違法行為而受處罰，其違法行為是共同的，但其所承擔的法律責任卻不是共同的，各自具有獨立性，相互之間無法律上的利害關系，對張某的處罰是否合法并不必然影響到對李某的處罰，因此，兩人不是對方案件中的利害關系人。
第三，《若干解釋》第二十四條第二款規定：“第三人有權提出與本案有關的訴訟主張，對人民法院的一審判決不服，有權提起上訴。”第三人在訴訟中有獨立的法律地位，既不依附于原告，也不依附于被告，其在訴訟中有提出與本案有關的訴訟主張的權利，如對人民法院的一審判決不服，有權提出上訴。在該案中，李某沒有對自己所受的行政處罰提起行政訴訟，因此他只能圍繞公安機關對張某的行政處罰所依據的事實及應適用的程序和法律發表自己的意見和證詞，無權就公安機關對他的處罰是否合法提出訴求和意見，也即其無權行使該條所規定的訴訟權利和義務，故其參加本案訴訟也就沒有實際意義。
當然，不可否認，因為張某和李某是共同違法行為，在對張某案的案件事實進行審理時會涉及到李某，但這純粹只涉及事實認定問題，不會影響到李某法律上的權利義務，如李某認為自己沒有實施違法行為，他可以實施行政復議、行政訴訟等救濟手段。在李某沒有起訴的情況下，公安機關在張某案中需要舉證著重證明的事實是張某的違法行為，至于李某行為的具體情況，不是該案中需要查明的事實。張某案中認定的事實，對李某沒有預決性的法律效力。因此，張某和李某相互之間不是利害關系人，未起訴的被處罰人即李某在本案中的身份應該是證人，而不是第三人。
綜上，筆者認為李某與公安機關對張某的行政處罰案件無涉，不應將其列為第三人參加訴訟。
來源：http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.phpid=102092
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