王利明

2004年現(xiàn)行憲法第四次修改之后，其第13條第3款明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收征用和對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)的征收征用，都必須是為了“公共利益的需要”。但憲法對(duì)公共利益的 概念并沒(méi)有作出界定。在物權(quán)法起草過(guò)程中，就物權(quán)法是否應(yīng)當(dāng)界定公共利益的概念，產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)議。許多學(xué)者認(rèn)為，鑒于一些地方政府以公共利益的名義濫用行政權(quán)力，非法征地拆遷，侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，引發(fā)了一些社會(huì)矛盾，所以，物權(quán)法草案有必要對(duì)“公共利益”的概念作出明確界定，以充分保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。此種看法不無(wú)道理。但我們認(rèn)為，在物權(quán)法中界定公共利益的概念是十分困難的，僅僅寄望于通過(guò)物權(quán)法對(duì)公共利益概念的界定，來(lái)解決征收中存在的問(wèn)題，是物權(quán)法所不能承受之重。
　　所謂公共利益，是指不特定的社會(huì)成員所享有的利益。我國(guó)有關(guān)立法曾涉及公共利益的范圍，例如土地管理法第54條規(guī)定，基于國(guó)家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地等目的，可以劃撥的方式無(wú)償獲得建設(shè)用地，該條實(shí)際上以列舉的方式規(guī)定了公共利益的范圍。但現(xiàn)行立法并沒(méi)有對(duì)“公共利益”概念作出明確的定義。從各國(guó)立法規(guī)定來(lái)看，基本上都沒(méi)有對(duì)公共利益進(jìn)行精確的定義，而只是采取了抽象概括式的方式來(lái)規(guī)定。究其原因乃是不得已而采取的方式。因?yàn)楣怖娴淖畲筇攸c(diǎn)在于，它是一個(gè)與誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗概念相類(lèi)似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因?yàn)槿绱耍瑘?zhí)法者在行使公權(quán)力的過(guò)程中，能夠根據(jù)社會(huì)生活發(fā)展和變化的情況來(lái)維護(hù)某一種具體的公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)質(zhì)的公平和正義。此外，正是由于這種抽象性和概括性，通過(guò)公共利益條款能夠賦予法官一定的自由裁量權(quán)，公平地處理案件，克服成文法所可能具有的滯后性。
　　公共利益所包括的范圍是非常寬泛的，它既可能是經(jīng)濟(jì)利益，也可能是包括教育、衛(wèi)生、環(huán)境等各個(gè)方面的利益。由于公共利益概念的寬泛性，因此對(duì)公共利益概念可以在一定程度上類(lèi)型化，但無(wú)法窮盡其內(nèi)容。一些學(xué)者將公共利益類(lèi)型化為國(guó)家主權(quán)利益、國(guó)家利益、交易安全、消費(fèi)者利益等等，但無(wú)論進(jìn)行何種程度的列舉，公共利益的內(nèi)涵與外延都是無(wú)法列舉窮盡的。尤其應(yīng)當(dāng)看到，公共利益本身是一個(gè)開(kāi)放的、發(fā)展的概念，具有不可窮盡性，也就是說(shuō)公共利益類(lèi)型繁多，常常與國(guó)家政策和不同時(shí)期的社會(huì)需要具有非常密切的聯(lián)系，且隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)展。例如，在有些國(guó)家，過(guò)去不承認(rèn)消費(fèi)者利益為公共利益，但現(xiàn)在隨著對(duì)消費(fèi)者利益保護(hù)的加強(qiáng)，也逐漸對(duì)此予以承認(rèn)。由于公共利益的寬泛性，導(dǎo)致了公共利益還具有多層次性與多樣性的特點(diǎn)，例如，國(guó)防利益和市政建設(shè)的利益是不同層次的公共利益，從而對(duì)其保護(hù)的力度也不同。對(duì)公共利益的層次性可以在學(xué)理上進(jìn)行準(zhǔn)確的表述，執(zhí)法者也可以在實(shí)踐中根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，但是在物權(quán)法的法條中對(duì)此進(jìn)行準(zhǔn)確表述是非常困難的。
　　公共利益的概念具有一定意義上的主觀性。人們?cè)谂袛嗄骋粋€(gè)具體的征收征用行為是否符合公共利益的時(shí)候，可能存在不同的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)形成不同的認(rèn)識(shí)。例如，拆除一片小區(qū)的住房進(jìn)行舊城改造，對(duì)此有人會(huì)認(rèn)為這是符合公共利益的，因?yàn)檫@能夠整治市容，改善城市環(huán)境。也有人認(rèn)為保留舊房可以保留本地傳統(tǒng)和歷史文化，而這也是符合公共利益的。由此可以看出，對(duì)公共利益的看法確實(shí)會(huì)因人而異。究竟可以具體化為哪些利益，這本身就是一個(gè)法律上難以解決的課題。事實(shí)上，不論對(duì)公共利益怎樣進(jìn)行分類(lèi)，都不能通過(guò)列舉完全準(zhǔn)確界定公共利益的內(nèi)涵。有人建議，是否可以在物權(quán)法中通過(guò)列舉各種事業(yè)或者活動(dòng)來(lái)鑒定公共利益，例如可以規(guī)定文化、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等屬于公共利益的范圍。但這些事業(yè)也可以由私人來(lái)承擔(dān)，而私人在從事這些活動(dòng)的時(shí)候也并非不追求任何商業(yè)利益。所以通過(guò)簡(jiǎn)單列舉的方式是無(wú)法界定公共利益的內(nèi)涵的。反過(guò)來(lái)說(shuō)，即使在一個(gè)小區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，如果其中建設(shè)了學(xué)校、醫(yī)院，即使其主要是服務(wù)于小區(qū)，但其也使不特定的人分享了教育、衛(wèi)生等方面的利益，因而在一定程度上也體現(xiàn)了社會(huì)公共利益。
　　所以，我們不贊成在物權(quán)法中對(duì)公共利益進(jìn)行正面的具體界定。有學(xué)者建議采用反面排除的辦法來(lái)界定公共利益，其認(rèn)為，在界定“社會(huì)公共利益”的概念時(shí)，將商業(yè)利益從公共利益中予以排除，從而從反面來(lái)界定公共利益的內(nèi)涵。我們認(rèn)為，此種方法較之于正面界定公共利益的辦法具有可操作性，但是要在物權(quán)法上作出這種排除也是非常困難的。從各國(guó)立法發(fā)展的情況來(lái)看，過(guò)去公共利益的內(nèi)涵是比較狹小的，商業(yè)利益是不包含在公共利益之中的。但是現(xiàn)在許多案件反映出來(lái)的情況是，公共利益的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)大，甚至包含了商業(yè)利益。例如，在美國(guó)“凱洛訴新倫敦市案”中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，建造一個(gè)制藥廠可以增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和稅收，因而也體現(xiàn)了公共利益。如果我們?cè)谖餀?quán)法中作出簡(jiǎn)單的排除，不僅不符合國(guó)外立法發(fā)展的趨勢(shì)，也會(huì)在一定程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成一定的負(fù)面影響，從而不符合物權(quán)立法的目的。
　　我們建議，我國(guó)物權(quán)法草案中仍然應(yīng)該維持憲法關(guān)于公共利益的抽象的表述，不必從正面界定和反面排除的方法來(lái)對(duì)公共利益的內(nèi)涵加以規(guī)定。不過(guò)，物權(quán)法草案應(yīng)該通過(guò)規(guī)定一些必要的程序與制度防止公共利益的濫用。具體來(lái)說(shuō)，一是，對(duì)征收征用的條件和程序要作嚴(yán)格的界定。在國(guó)外一些國(guó)家在決定征收時(shí)，要求依據(jù)一定的法定和民主的程序決定符合公共利益，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行征收征用，不能僅僅由政府單方面確定，例如，有一些國(guó)家，要求就是否符合公共利益的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由議會(huì)來(lái)投票決定。我們建議，物權(quán)法通過(guò)以后，相關(guān)的法律可以對(duì)一些重要的、關(guān)系到人民群眾重大利益的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)決定是否符合公共利益。此外，在征收過(guò)程中，政府必須遵循公開(kāi)的程序。尤其是要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，保證公眾的知情權(quán)。如果因?yàn)楣怖娑a(chǎn)生糾紛，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定當(dāng)事人可以向法院進(jìn)行司法審查或補(bǔ)救。二是，物權(quán)法應(yīng)當(dāng)對(duì)征收征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出詳細(xì)的規(guī)定。從實(shí)踐來(lái)看，大量有關(guān)征收征用的糾紛并非因是否需要征收而引發(fā)，而主要是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)牟缓侠怼⒉坏轿凰鸬摹＠缫恍┑胤秸饔棉r(nóng)民的土地，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，政府在拿到土地之后，高價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商，確實(shí)在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，由此而引發(fā)了不少糾紛。我們建議物權(quán)法草案應(yīng)當(dāng)規(guī)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而為各個(gè)單行的法規(guī)與規(guī)章規(guī)定具體的補(bǔ)償規(guī)則提供依據(jù)。畢竟物權(quán)法是調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，各個(gè)單行的法規(guī)與規(guī)章應(yīng)該依據(jù)物權(quán)法所確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定實(shí)施細(xì)則。這樣做還具有另外一個(gè)重要意義，這就是對(duì)征收征用人在補(bǔ)償不合理的情況下提供法律上救濟(jì)。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，如果我國(guó)單行法規(guī)與規(guī)章規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，按照該標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償之后，被征收人不滿意，要在法院尋求司法救濟(jì)是非常困難的，因?yàn)榉ㄔ翰⒉痪哂袑彶樾姓ㄒ?guī)、規(guī)章是否有效的權(quán)力。但如果物權(quán)法規(guī)定了合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，法院則可以直接適用物權(quán)法所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定補(bǔ)償數(shù)額，從而使被征收人得到救濟(jì)。這樣既能夠有效地保護(hù)公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，也能夠較好地協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關(guān)系，防止征收權(quán)的濫用。
　　作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授

（責(zé)任編輯：秦靜）

來(lái)源：http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-10/21/content_435619.htm