謝云東

從2002年12月《物權(quán)法草案》作為一編提請九屆全國人大常委會第三十一次會議初次審議，到2005年10月十屆全國人大常委會第十八次會議第四次審議
《物權(quán)法草案》，其間歷時近三年。期間，有關(guān)征收、征用、拆遷中如何保護(hù)群眾利益問題，一直受到全社會的關(guān)注。對此，《草案》第四十九條作出如下規(guī)定：為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定給予補(bǔ)償；沒有國家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。但在征求意見過程中，對于“公共利益”究竟包涵哪些內(nèi)涵，在實(shí)際中應(yīng)如何界定等問題，卻一直沒有一個統(tǒng)一的答案。與之相對應(yīng)的是，近年來，全國各地的一些地方政府就是打著“公共利益”的名義，征收了不少不該征收的耕地，造成耕地的大量流失。因此，筆者認(rèn)為，作為一部調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的重要法律，物權(quán)法對規(guī)范人們在社會生活中有關(guān)財(cái)產(chǎn)的許多行為具有很重要的意義，對法律用語應(yīng)該作出權(quán)威性規(guī)定，以防止解釋不當(dāng)。換一個角度看，物權(quán)法對“公共利益”作出明確界定，不僅有利于這部法律的正確貫徹實(shí)施，有利于保障農(nóng)村集體所有的土地以及城市房屋及其他不動產(chǎn)不被違法征收和違法拆遷，也有利于保障失地農(nóng)民和被拆遷人的合法權(quán)益，保障他們得到合理的補(bǔ)償和妥善的安置，使他們以后的生活質(zhì)量不會降低并能逐步提高。

縱觀《物權(quán)法草案》，我們會發(fā)現(xiàn)，《草案》對公民物權(quán)的忽視不僅表現(xiàn)在公共利益的界定方面，而且反映在對物權(quán)一詞的概念解釋上。對于什么是物權(quán)，《草案》第二條第三款規(guī)定：本法所稱物權(quán)，指權(quán)利人直接支配特定的物的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。這個定義包含了兩個要點(diǎn)，一個是直接支配性，一個是物權(quán)的幾項(xiàng)具體內(nèi)容。但同時，它拋棄了物權(quán)的排它性，不僅在理論上不完整，而且由于放棄了排它性特征，從而向國家和人民傳達(dá)了一種有嚴(yán)重缺陷的物權(quán)理念。我們通常講私法觀念，私權(quán)觀念，其中最重要的是物權(quán)觀念，而物權(quán)觀念最重要的是體現(xiàn)在排除他人的干涉。物權(quán)完整的定義，揭示了它的直接支配性和他的排他性，最有利于使我們的全體人民掌握和普及物權(quán)的觀念，我們就知道我們自己的房屋、汽車排除一切人的干涉，任何人沒有經(jīng)過法定的程序，都無權(quán)干涉。我們就可以用來保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，同時這種觀念的普及有助于促進(jìn)我們國家的民主化，可以限制政府的違法行為。[①]

聯(lián)系到第四十九條的規(guī)定，我們有理由作出猜測，《物權(quán)法草案》的指導(dǎo)思想依舊是公權(quán)至上，將國家所有權(quán)置于個人所有權(quán)之上。這也似乎給人們傳達(dá)了一個不安的信號，在我們提倡依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的今天，這種情形與法治理念也格格不入。亞里士多德說過：所謂法治，就是具有良好而完備的法律并且人們自覺地遵守。法治社會要求的是良法之治，因此，物權(quán)法只有放棄物權(quán)二元論或多元論，實(shí)行所有合法物權(quán)一律平等保護(hù)原則，對共同利益等概念進(jìn)行正確界定，才可謂之良法。

在一個利益十分復(fù)雜多樣的社會里，有沒有人們通常所說的共同利益呢？答案是肯定的，具體其內(nèi)涵，不同學(xué)者主張不同，在梁慧星教授組織起草的《物權(quán)法草案》第49條對公共利益的表述是：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律法規(guī)規(guī)定的其它公共利益?！迸c這種具體列舉相應(yīng)，王利明教授則認(rèn)為，公共利益主要應(yīng)包括以下幾類：一是直接關(guān)系到社會全體成員的共同利益。比如戰(zhàn)爭期間，為捍衛(wèi)國家主權(quán)而征收、征用公民財(cái)產(chǎn)，國家主權(quán)就是關(guān)系到全體社會成員的共同利益。二是不特定人的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的利益。公共利益本身在受益人的范圍上具有不特定性。受益可以是多方面的，既可以是經(jīng)濟(jì)上的，也可以是教育、科學(xué)、文化等精神上的。但是，不管受益形式如何，范圍必須是不特定的。如果受益人的范圍是特定化為某一些人的話，就不能稱為公共利益。比如建立只向特定人開放的圖書館，就不能稱之為公共利益。三是與基本法律價值相聯(lián)系的有關(guān)個人的生命、健康和自由的利益。生命健康雖然屬于個人，但又是法律保護(hù)的最高利益，是一切法律價值的基礎(chǔ)。所以，對生命健康的保護(hù)，是對社會全體成員利益的保護(hù)。因此，關(guān)于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四是經(jīng)濟(jì)的秩序。經(jīng)濟(jì)的秩序、交易的安全盡管也體現(xiàn)了具體當(dāng)事人的利益，但是也關(guān)系到整個社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，從而體現(xiàn)了全體社會成員的利益。在民法上，交易安全之所以優(yōu)越于所有者的利益受到保護(hù)，正是因?yàn)槠湓谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)秩序的公共性。[②]但無論采取何種表達(dá)方式，我們都無法回避公共利益客觀存在這一命題的真實(shí)性。

鑒于公共利益的概念的寬泛性、內(nèi)容的不確定性及層次的復(fù)雜性等特征，有法學(xué)界人士主張物權(quán)法不應(yīng)對此加以界定，對此，筆者不敢茍同，在第十屆全國人大常委會第十八次會議第四次分組審議《物權(quán)法草案》時，許多委員也相繼提出了一些有益的意見和建議。如奉恒高委員建議，借鑒信托法第60條的規(guī)定，在《草案》中增加一款，凡有下列情形之一屬于本法所稱的公共利益：一是救濟(jì)貧困；二是救助災(zāi)民；三是發(fā)展教育、科技、文化旅游事業(yè)；四是發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)；五是修建道路、橋梁等；六是發(fā)展不以營利為目的的社會公共事業(yè)等。金烈委員則認(rèn)為，征收和征用是作為消滅或限制權(quán)利人物權(quán)的國家行為或行政行為，“公共利益”也不容易界定，建議仿照其他國家的立法例，單獨(dú)制定公益征收與緊急征用法。劉振偉委員提出，如果物權(quán)法對“公共利益”難以界定，為防止實(shí)踐中對“公共利益”的濫用，建議對“公共利益”界定的程序作出一般性規(guī)定，無論哪一級政府界定“公共權(quán)益”，都要遵守這一套程序，只要程序合法，就會有利于結(jié)果的正確。[③]也有學(xué)者認(rèn)為，對公共利益的界定應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：第一，公共利益不是某一地區(qū)或團(tuán)體的共同利益；第二，公共利益不是法律所限制的，公共利益本身應(yīng)當(dāng)是具體的，看的見，摸得著，代表最廣大人民群眾的意志，這樣才容易取得公眾的認(rèn)同；第三，公共利益不是經(jīng)營性的利益；第四，公共利益不等同于國家利益。[④]上述意見和建議都有其自身的價值，值得立法者借鑒，其中，筆者較為傾向于劉振偉委員的意見，其理念與美國法律處理此類問題時做法有著類似之處。

美國的民主政治在本質(zhì)上不強(qiáng)調(diào)公共利益問題，盡管它也并不排除公共利益這個概念。在美國，公共利益的判斷和界定要通過適當(dāng)?shù)耐緩胶统绦騺泶_定，而不是僅僅憑借主觀的認(rèn)識。在美國政治中，民主作為公民參與決策的一種程序和途徑，個人或集團(tuán)在參與民主時，完全而且應(yīng)該追求他們自己的利益，他們利用民主的程序表達(dá)一己私利，通過各種利益相互作用、討價還價、妥協(xié)、折衷的過程，以求在某些重大問題上達(dá)成共識，從而取得意見一致。民主政體有利于制定折衷的政策，這類政策往往調(diào)和了各個利益團(tuán)體和權(quán)力中心之間的分歧，代表了利害相關(guān)集團(tuán)之間分歧最小的意見。正如達(dá)爾所言：“民主的基礎(chǔ)是妥協(xié)”。 而這種妥協(xié)不僅有利于解決利益矛盾，同時也使得公共利益通過合法的程序和途徑得以界定。[⑤]

這種采取特殊程序界定公共利益的方式，其優(yōu)點(diǎn)在于，不僅可以有效避免列舉法帶來的列舉困難的缺點(diǎn)，更好地適應(yīng)了公共利益的內(nèi)容多樣性、不確定性、多層次性等特點(diǎn)，而且由于引入了民主的做法，通過強(qiáng)化公民的物權(quán)意識和民主意識，制止政府行政行為的任意性，從而最大限度地保護(hù)了權(quán)利人的合法利益。

現(xiàn)實(shí)中，盜用“公共利益”之名行“商業(yè)拆遷”之實(shí)的事例屢見不鮮，嚴(yán)重地侵犯了物權(quán)人合法權(quán)益，損害了人民政府的形象，破壞了干群關(guān)系，在個別地區(qū)，土地征收征用、城市房屋拆遷，已成了影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的重要因素之一，綜上所述，“公共利益”已到了非明確界定不可的地步。物權(quán)法做為調(diào)整人們財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律，對此問題已無可回避，無論采用何種方式，立法者都應(yīng)本著維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)法治建設(shè)的原則，對“公共利益”概念加以界定。

注釋：

[①] 梁慧星《物權(quán)法草案的幾個問題——在清華大學(xué)的演講》
[②] 王利明《征收、征用和公共利益》
[③] 吳坤《物權(quán)法草案第四次審議焦點(diǎn)三》《法制網(wǎng)》
[④] 王令《我國私有財(cái)產(chǎn)征收制度的立法初探》《法律文摘》2005年第五輯
[⑤]張旺《美國的民主政治與決策效率》 2005—07—20

（作者單位：山東省濟(jì)寧市中級人民法院）

來源：中國法院網(wǎng)

來源：2006-10-23 http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-10/23/content_436066.htm