全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室處長(zhǎng)　黃薇

護(hù)照是公民出入國(guó)境和在國(guó)外證明國(guó)籍和身份的證件。隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展和人民生活水平的提高，越來(lái)越多的人走出國(guó)門去留學(xué)、探親、旅游、工作等等。在這樣的形勢(shì)下，護(hù)照正日益走近我們的生活，成為許多人不可缺少的一種證件。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議于4月29日審議通過(guò)了護(hù)照法，這標(biāo)志著我國(guó)的護(hù)照管理工作已經(jīng)邁進(jìn)了法制化的軌道。以下從立法的必要性、立法精神和主要內(nèi)容三個(gè)方面對(duì)這部法律作一介紹：

一、關(guān)于立法的必要性
我國(guó)現(xiàn)行的護(hù)照申請(qǐng)、簽發(fā)和管理的依據(jù)，主要是1985年11月頒發(fā)的公民出境入境管理法和1980年5月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的護(hù)照簽證條例。隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)對(duì)外交往和人員交流日益增多，出入國(guó)境的公民數(shù)量大幅度上升，護(hù)照的頒發(fā)數(shù)量也之成倍增長(zhǎng)。2004年我國(guó)頒發(fā)各類護(hù)照以及旅行證、出入境通行證等護(hù)照代用證件已達(dá)到480萬(wàn)本，比改革開(kāi)放前平均每年頒發(fā)1．7萬(wàn)本的護(hù)照數(shù)量增長(zhǎng)了280多倍。同時(shí)，有關(guān)違反護(hù)照管理的違法犯罪行為也相應(yīng)增加。在這種情況下，現(xiàn)行的護(hù)照管理法律法規(guī)已不能完全適應(yīng)護(hù)照管理工作的實(shí)際需要，亟需制定專門的法律對(duì)護(hù)照的種類和申請(qǐng)程序及法律責(zé)任等加以規(guī)范。

二、關(guān)于本法的立法精神
護(hù)照法的立法精神就是維持現(xiàn)行護(hù)照管理體制，進(jìn)一步規(guī)范護(hù)照的申請(qǐng)、簽發(fā)和管理，更好地保障我國(guó)公民出入國(guó)境的權(quán)益，貫徹“以人為本”的立法理念：
（一）維持現(xiàn)行護(hù)照管理體制。我國(guó)現(xiàn)行的護(hù)照管理體制已形成多年，做法是護(hù)照種類分為三類四種，即外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和普通護(hù)照，其中普通護(hù)照又分為因公普通護(hù)照和因私普通護(hù)照。在管理上，外交部負(fù)責(zé)簽發(fā)外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和因公普通護(hù)照，公安部負(fù)責(zé)簽發(fā)因私普通護(hù)照。為了解決普通護(hù)照由外交部、公安部?jī)蓚€(gè)部門分別管理的問(wèn)題，在國(guó)務(wù)院提交的護(hù)照法草案中，將因公普通護(hù)照從普通護(hù)照的范圍中調(diào)整到公務(wù)護(hù)照的范圍，改稱為“公務(wù)普通護(hù)照”，并具體規(guī)定了外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和公務(wù)普通護(hù)照的簽發(fā)范圍。在研究修改的過(guò)程中，有的同志提出意見(jiàn)，一是，把“公務(wù)普通護(hù)照”單獨(dú)規(guī)定出來(lái)與“護(hù)照分為外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和普通護(hù)照”的規(guī)定不一致；二是，對(duì)外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照的簽發(fā)范圍如何規(guī)定為好，建議再作斟酌。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，考慮到我國(guó)至今已同58個(gè)國(guó)家簽訂了互免外交、公務(wù)簽證的雙邊協(xié)議，其中22個(gè)國(guó)家對(duì)我國(guó)發(fā)放的“因公普通護(hù)照”給予豁免簽證的待遇，維持多年形成的現(xiàn)行做法，有利于我國(guó)的對(duì)外交往。因此，護(hù)照法原則上維持了現(xiàn)行的護(hù)照管理體制，同時(shí)明確規(guī)定了“護(hù)照分為普通護(hù)照、外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照”三個(gè)種類。另一方面，鑒于在外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照的簽發(fā)范圍方面，情況還會(huì)變化，實(shí)際需要也較復(fù)雜，因此從立法技術(shù)上作了適當(dāng)處理，即：對(duì)外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照的簽發(fā)范圍，以及“公務(wù)普通護(hù)照”的問(wèn)題，不在條文中具體列明，而是授權(quán)外交部作規(guī)定，這樣規(guī)定比較靈活，也為將來(lái)的發(fā)展留下了空間。
（二）貫徹“以人為本”的立法理念，保護(hù)公民權(quán)益。近些年來(lái)，隨著公民出國(guó)人數(shù)的激增，普通護(hù)照的簽發(fā)數(shù)量成倍增長(zhǎng)，2004年簽發(fā)的因私普通護(hù)照已達(dá)到300多萬(wàn)本，大大超過(guò)了外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照的數(shù)量，成為護(hù)照的主體。為了保障公民出入國(guó)境的權(quán)益，護(hù)照法對(duì)公民申請(qǐng)普通護(hù)照的權(quán)利義務(wù)，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)，以及公民在普通護(hù)照申請(qǐng)方面的權(quán)利救濟(jì)渠道等作了明確規(guī)定。同時(shí)，在條文順序上先規(guī)定了“普通護(hù)照”，再規(guī)定“外交護(hù)照”和“公務(wù)護(hù)照”，這樣處理，使貼近廣大群眾的普通護(hù)照的主體地位更加突出，彰顯了“以人為本”的立法精神。

三、關(guān)于本法規(guī)定的主要內(nèi)容
（一）普通護(hù)照的申請(qǐng)、簽發(fā)
公民因到國(guó)外定居、探親、學(xué)習(xí)、就業(yè)、旅行、從事商務(wù)活動(dòng)等非公務(wù)原因出國(guó)的，需要向戶籍所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)普通護(hù)照。普通護(hù)照屬于一種行政許可，申領(lǐng)普通護(hù)照是公民的法律權(quán)利，依法簽發(fā)普通護(hù)照也是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。護(hù)照法對(duì)普通護(hù)照的申請(qǐng)、簽發(fā)程序作了具體規(guī)定：（1）在申請(qǐng)方面，公民需提交本人的居民身份證、戶口簿、近期免冠照片以及申請(qǐng)事由的相關(guān)材料，其中國(guó)家工作人員還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)證明文件。（2）在簽發(fā)方面，簽發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)材料之日起15日內(nèi)簽發(fā)，在偏遠(yuǎn)地區(qū)或者交通不便的地區(qū)或者因特殊情況，經(jīng)簽發(fā)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，簽發(fā)時(shí)間可以延長(zhǎng)至三十日；對(duì)不符合規(guī)定不予簽發(fā)的，簽發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人權(quán)利救濟(jì)的渠道，即申請(qǐng)人如果認(rèn)為簽發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理而不予受理，或者無(wú)正當(dāng)理由不在法定期限內(nèi)簽發(fā)的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。
（二）普通護(hù)照的有效期
根據(jù)國(guó)務(wù)院1996年發(fā)布的公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，普通護(hù)照的有效期為五年，可以延期二次，每次不超過(guò)五年。此次護(hù)照法對(duì)上述規(guī)定作了兩處修改：
一是，對(duì)不同年齡段公民的護(hù)照有效期作了區(qū)分，其中十六周歲以上的公民，考慮到已經(jīng)成年，個(gè)人容貌特征方面不會(huì)發(fā)生大的變化，因此將其護(hù)照有效期規(guī)定得長(zhǎng)一些，定為十年，這樣可以有效節(jié)約各方面的資源，減輕因護(hù)照更換給公民帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但對(duì)十六周歲以下的未成年人，則繼續(xù)沿用了原五年有效期的規(guī)定。這里要說(shuō)明的是，之所以將護(hù)照的有效期定為“十年”或者“五年”，一個(gè)重要的考慮是與我國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)加入的《國(guó)際民用航空公約》相銜接，該公約在附件9中明確規(guī)定，當(dāng)頒發(fā)旅游或商務(wù)旅行的護(hù)照時(shí)，各締約國(guó)通常應(yīng)該規(guī)定此種護(hù)照的有效期至少為五年，考慮到證件的耐用性有限和護(hù)照持有者的面貌會(huì)隨時(shí)間變化，建議有效期不超過(guò)十年。
二是，刪除了護(hù)照有效期可以延長(zhǎng)的規(guī)定。這主要是考慮到《國(guó)際民用航空公約》明確規(guī)定各締約國(guó)不得延長(zhǎng)其機(jī)讀旅行證件的有效期(護(hù)照屬于該公約規(guī)定的國(guó)際旅行證件)，因此護(hù)照法也作了與之相銜接的規(guī)定。
（三）加強(qiáng)和規(guī)范護(hù)照管理
為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范護(hù)照管理，護(hù)照法作了以下有針對(duì)性的規(guī)定：一是，護(hù)照具備視讀、機(jī)讀功能和防偽性能。護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密；二是除人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)因辦理案件需要，可以依法扣押當(dāng)事人的護(hù)照外，任何組織和個(gè)人不能非法扣押護(hù)照，也不得偽造、變?cè)臁⑥D(zhuǎn)讓、故意損毀護(hù)照；三是對(duì)于有護(hù)照法第十三條、第十四條規(guī)定情形的申請(qǐng)人，簽發(fā)機(jī)關(guān)不予簽發(fā)或者在法定期限內(nèi)不予簽發(fā)護(hù)照。
（四）旅行證和出入境通行證
短期出國(guó)的公民在國(guó)外遺失了護(hù)照，或者護(hù)照被盜，以及發(fā)生損毀不能使用等情形時(shí)，根據(jù)護(hù)照法的規(guī)定，該公民可以向我國(guó)駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)申請(qǐng)旅行證，作為護(hù)照的替代證件回國(guó)；而當(dāng)公民從事邊境貿(mào)易、邊境旅游服務(wù)或者參加邊境旅游時(shí)，則應(yīng)向公安部委托的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)出入境通行證。從性質(zhì)上說(shuō)，旅行證和出入境通行證是護(hù)照的替代證件，在特定的情況下發(fā)揮著護(hù)照的作用，但究其本質(zhì)，它們并不是護(hù)照，如果與護(hù)照并列規(guī)定在條文中，會(huì)與有關(guān)護(hù)照種類的規(guī)定不一致。因此經(jīng)過(guò)研究，護(hù)照法將有關(guān)旅行證和出入境通行證的規(guī)定從立法技術(shù)上作了調(diào)整，合并為兩條原則性的規(guī)定，即護(hù)照法第二十三條、第二十四條。這里要提到的是，對(duì)違反有關(guān)旅行證和出入境通行證管理規(guī)定的行為，如偽造、變?cè)炻眯凶C、出入境通行證，或者弄虛作假騙取旅行證、出入境通行證等，要由公安機(jī)關(guān)依據(jù)護(hù)照法有關(guān)違反護(hù)照管理規(guī)定的相關(guān)條款進(jìn)行處罰。
（五）海員證
海員證是公民以海員身份出入國(guó)境和在國(guó)外船舶上從事工作的一種職業(yè)證件。公民出境入境管理法規(guī)定，海員因執(zhí)行任務(wù)出境，由港務(wù)監(jiān)督局或者港務(wù)監(jiān)督局授權(quán)的港務(wù)監(jiān)督辦理出境證件。根據(jù)這一規(guī)定，海員證對(duì)于從事海員這一特定職業(yè)的人群來(lái)說(shuō)，也是一種重要的出入境證件。在立法的過(guò)程中，對(duì)是否將海員證規(guī)定在護(hù)照法中，有不同的意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，我國(guó)是航運(yùn)大國(guó)，也是海員輸出大國(guó)。目前有關(guān)國(guó)際公約對(duì)海員證在特定情況下具有證明國(guó)籍與身份的性質(zhì)已有規(guī)定，如果本法對(duì)海員證沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，不利于方便海員出境執(zhí)行勞務(wù)，不利于我國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，海員證只是一種職業(yè)證件，從性質(zhì)上說(shuō)不屬于護(hù)照，不應(yīng)規(guī)定在護(hù)照法中。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，認(rèn)為海員證雖然從性質(zhì)上來(lái)看不屬于護(hù)照，但對(duì)于特定的人群，在特定的情況下也具有護(hù)照的作用，在國(guó)際公約已經(jīng)有相應(yīng)規(guī)定的情況下，國(guó)內(nèi)法也應(yīng)當(dāng)對(duì)海員證作出規(guī)定。因此，護(hù)照法第二十五條對(duì)海員證作出了原則性的規(guī)定：“公民以海員身份出入國(guó)境和在國(guó)外船舶上從事工作的，應(yīng)當(dāng)向交通部委托的海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)中華人民共和國(guó)海員證”。
（六）法律責(zé)任
護(hù)照法對(duì)違反護(hù)照管理規(guī)定的行為，明確規(guī)定了法律責(zé)任，包括兩個(gè)方面：
一是對(duì)行政管理相對(duì)人的法律責(zé)任。對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，既有依法申請(qǐng)護(hù)照的權(quán)利，同時(shí)也有遵守護(hù)照法律規(guī)定的義務(wù)。護(hù)照法對(duì)弄虛作假騙取護(hù)照的，為他人提供偽造、變?cè)熳o(hù)照，或者出售護(hù)照的，以及持用偽造、變?cè)斓淖o(hù)照或者冒用他人護(hù)照出入國(guó)（邊）境等違反護(hù)照管理的行為，明確規(guī)定了法律責(zé)任，依情節(jié)輕重由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰或者依照出入境管理的法律規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；非法護(hù)照及其印制設(shè)備由公安機(jī)關(guān)收繳。
二是對(duì)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任。對(duì)于護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員在辦理護(hù)照的過(guò)程中，出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)受理而不予受理，不在法定期限內(nèi)簽發(fā)，或者超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，以及泄露公民個(gè)人信息，索取或者收受賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等的違法行為，要依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

來(lái)源：中國(guó)人大網(wǎng) 2006年04月29日