國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村
集體建設用地法律和政策的通知
國辦發(fā)〔2007〕71號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
　　近年來，黨中央、國務院連續(xù)下發(fā)嚴格土地管理、加強土地調(diào)控的政策文件，有力地促進了各地區(qū)、各部門貫徹落實科學發(fā)展觀，堅決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，非法批準建設用地等問題，并且有蔓延上升之勢。為嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就有關問題通知如下：
　　一、嚴格執(zhí)行土地用途管制制度
　　土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。我國人多地少，為保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，必須實行最嚴格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強土地征收或征用管理，更要重點加強土地用途管制。
　　二、嚴格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進行建設
　　當前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進行建設的過程中，擅自擴大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設用地的問題比較嚴重。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設可以使用農(nóng)民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準確界定，必須嚴格執(zhí)行。按照《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔支援農(nóng)業(yè)義務的企業(yè)。要嚴禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)建設。
　　按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，任何建設需要將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設用地的，都必須依法經(jīng)過批準。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃），納入土地利用年度計劃，并依法辦理規(guī)劃建設許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設項目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，并納入建設用地年度計劃管理；涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關企業(yè)用地標準。
　　農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。
　　其他任何單位和個人進行非農(nóng)業(yè)建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，沒有土地利用年度計劃指標的，不得批準用地。任何單位和個人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設用地。非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責任。
　　三、嚴格控制農(nóng)村集體建設用地規(guī)模
　　一些地方借農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設用地的規(guī)模。地方各級人民政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，對農(nóng)村集體建設用地實行總量控制。嚴禁以各種名義，擅自擴大農(nóng)村集體建設用地規(guī)模，以及通過“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。
　　嚴格控制農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，所涉及的農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。
　　依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設占用耕地的補償，不得折抵為建設用地指標，擴大建設用地規(guī)模。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，必須嚴格控制在國家已經(jīng)批準的試點范圍內(nèi)。試點必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少。不得以試點為名違背農(nóng)民意愿大拆大建、強制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。
　　四、嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為
　　近年來，一些地方出現(xiàn)了違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)項目建設的行為。對此，必須嚴格禁止，并予以嚴肅查處。國土資源管理部門要對“以租代征”的違法違規(guī)問題進行全面清查，并嚴格依法依紀處理。嚴肅追究瞞案不報、壓案不查的責任。嚴肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。國家機關工作人員批準“以租代征”占地建設的，要追究其非法批地的法律責任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理；應給予政紀處分的，依據(jù)《行政機關公務員處分條例》等規(guī)定辦理。單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設的，要追究其非法占地的法律責任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理。對糾正、整改土地違法違規(guī)行為不力的地區(qū)和土地違法違規(guī)行為大量發(fā)生、造成嚴重后果的地區(qū)，實行問責制，由國家土地總督察責令限期整改，限期整改期間暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。
　　五、嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管
　　國土資源部要會同發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設等部門，依據(jù)土地管理的法律法規(guī)和有關規(guī)定，嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅決制止亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設的違法違規(guī)行為。各有關部門要依據(jù)本部門職責，切實加強監(jiān)管，形成執(zhí)法合力。對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，發(fā)展改革部門不得辦理項目審批、核準手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設規(guī)劃許可，建設部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設立企業(yè)的，工商部門不得登記。同時，國土資源部要會同有關部門，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規(guī)劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅等農(nóng)村集體建設用地管理和流轉(zhuǎn)的政策措施。
　　地方各級人民政府及其國土資源管理部門要采用通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理法律法規(guī)特別是農(nóng)村集體建設用地管理法律法規(guī)的宣傳教育和培訓，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民、企業(yè)法人真正知曉并且自覺遵守土地管理法律法規(guī)的規(guī)定。
　　各地區(qū)、各部門特別是主要領導干部，要充分認識制止亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設的重要性和緊迫性，增強責任感和緊迫感，把思想統(tǒng)一到貫徹落實科學發(fā)展觀和中央宏觀調(diào)控政策的要求上來，從實際出發(fā)，加強領導，制訂有力措施，認真清理查處農(nóng)民集體所有土地使用中的違法違規(guī)問題，嚴格控制建設用地供應總量，建立嚴格的管理制度和長效機制，堅決剎住亂占濫用農(nóng)用地之風。
　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院各有關部門要于2008年3月底前，將貫徹執(zhí)行本通知的情況，向國務院專題報告。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　 　二○○七年十二月三十日
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