湖北 省 宜 昌 市 中 級 人 民 法 院

行 政 判 決 書

　　（2005）宜行終字第3號

　　上訴人（原審原告）湖北潤海房地產開發有限公司（以下簡稱潤海公司），住所地宜昌市夷陵路262號。

　　法定代表人譚干，該公司董事長。

　　委托代理人彭光耀，湖北前鋒律師事務所律師。

　　委托代理人楊鈞，湖北竟成律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）宜昌市規劃局，住所地宜昌市勝利四路8號。

　　法定代表人顏家萬，該局局長。

　　委托代理人董偉，湖北百思特律師事務所律師。

　　委托代理人曾鵬，男，三峽大學教師，住三峽大學教工宿舍。

　　原審原告潤海公司因訴原審被告宜昌市規劃局不履行規劃驗收法定職責一案，不服宜昌市伍家崗區人民法院（2004）伍行初字第4號行政判決，向本院提起上訴。本院于2005年1月21日立案受理，并依法組成合議庭于2005年1月27日公開開庭審理了本案，潤海公司委托代理人彭光耀、楊鈞，宜昌市規劃局委托代理人董偉、曾鵬到庭參加了訴訟。因本案不能在法定審限內結案，經湖北省高級人民法院批準，延長審理期限兩個月。本案現已審理終結。

　　原審判決認定，2002年12月23日，宜昌市規劃局給潤海公司下發文件，同意潤海公司興建時代天驕工程，并劃定規劃紅線。2003年4月9日，宜昌市規劃局就該項目對潤海公司頒發了兩份《建設工程規劃許可證》。在建設過程中，宜昌市城市管理局以潤海公司違反審批要求、在3號建筑上違規加建一層商業用房為由，對潤海公司作出拆除違法建設的行政處罰。工程竣工后，潤海公司于2004年7月、8月兩次向宜昌市規劃局提出竣工規劃驗收申請。宜昌市規劃局于7月12日、8月23日分別作出兩份《建設工程竣工規劃驗收不予受理意見書》（以下簡稱《不予受理意見書》），認定潤海公司3號建筑違法加建一層及臨街修建的綠化花壇、球形小品、踏步等占壓規劃道路紅線，要求潤海公司整改后重新申報建設工程規劃驗收。潤海公司遂提起行政訴訟，要求依法撤銷宜昌市規劃局作出的兩次《不予受理意見書》，判令宜昌市規劃局履行驗收法定職責及承擔案件訴訟費。

　　原審判決還認定，潤海公司在時代天驕建設項目臨街修建的綠化花壇、球形小品、踏步等占壓勝利四路規劃道路紅線。

　　原審判決認為，根據《中華人民共和國城市規劃法》等法律、法規的規定，宜昌市規劃局作為本行政區域規劃管理的行政主管部門，具有對建設工程進行竣工規劃驗收的法定職責。宜昌市規劃局在收到潤海公司的竣工規劃驗收申請后，先后兩次以潤海公司未拆除違法建筑、不具備驗收條件為由對潤海公司出具《不予受理意見書》。該文書形式上雖然有“不予受理”的字樣，但其實質內容是潤海公司的建設工程不具備驗收條件，需整改后再重新申報。宜昌市規劃局的行為并非在程序上不作為。由于法律、法規對履行竣工規劃驗收職責的方式沒有明文規定，因此潤海公司要求撤銷宜昌市規劃局作出的《不予受理意見書》于法無據。但宜昌市規劃局作出的《不予受理意見書》容易讓行政管理相對人從文字上產生歧義，該行政行為存在瑕疵。宜昌市規劃局對潤海公司的時代天驕建設項目頒發了兩份《建設工程規劃許可證》，其許可建設工程的附屬建筑均存在占壓道路紅線的情況，同時3號建筑還加建一層。因此，潤海公司主張宜昌市規劃局不能以部分建筑違章而拒絕對全部工程進行規劃驗收的理由不能成立。據此，原審判決認為，宜昌市規劃局作出的兩份《不予受理意見書》證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序，應予維持。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規定，判決駁回潤海公司的訴訟請求。

　　潤海公司不服，向本院上訴稱，原審判決駁回其訴訟請求理由不能成立，而且錯誤。其理由是：1、宜昌市規劃局兩次書面明確表示“不予受理”，宜昌市規劃局沒有勘驗現場，沒有實施驗收，沒有任何文字驗收資料。但原審判決卻將這種不作為認定為法律上的作為，并認定宜昌市規劃局履行了竣工規劃驗收的職責，這是錯誤的。2、原審判決認為，法律對規劃驗收方式沒有明文規定，宜昌市規劃局就可以用不予受理的方式來進行規劃驗收，這也是錯誤的。宜昌市規劃局的行政行為讓相對人產生了歧義，應當予以糾正。3、潤海公司在原審中只要求宜昌市規劃局依法受理規劃驗收申請，進行驗收，宜昌市規劃局不受理就是沒有履行法定職責。潤海公司沒有對建筑物是否違法起訴，原審法院在沒有任何證據的情況下，得出了工程占壓道路紅線，違反規劃法的禁止性規定的結論，原審判決超越了潤海公司的訴訟請求，違反了不訴不理、未審不判的原則。4、宜昌市規劃局作出的兩份《不予受理意見書》沒有適用任何法律法規，原審判決認定宜昌市規劃局作出的兩份《不予受理意見書》適用法律正確錯誤。潤海公司請求二審法院依法撤銷原審判決，改判撤銷宜昌市規劃局作出的《不予受理意見書》，判令宜昌市規劃局受理驗收申請，履行驗收職責。

　　宜昌市規劃局辯稱：1、宜昌市規劃局在收到潤海公司的工程竣工規劃驗收申請后，先后兩次以潤海公司未拆除違法建筑，不具備規劃驗收條件為由出具了《不予受理意見書》，提出了兩條驗收意見，得出“該項建設工程目前暫不具備規劃驗收條件，請你單位將上述問題按要求整改后重新申報建設工程規劃驗收”的結論。宜昌市規劃局已完整地履行了自己的法定驗收職責。2、宜昌市規劃局作出的《不予受理意見書》標題雖有“不予受理”字樣，但該文書準確地得出了驗收結論。實質上是一份驗收不合格決定書，而非程序上的不予受理決定書。由于現行法律、法規對于驗收受理沒有明確的規定，宜昌市規劃局的行為不存在違法之處。宜昌市規劃局對于其作出的《不予受理意見書》的文字瑕疵并不否認，但是其已履行了法定規劃驗收職責是一個基本事實。3、潤海公司建筑工程存在加層、占壓紅線的情況，是違法工程。建設工程竣工規劃驗收的具體內容包括平面布局、空間布局、建筑造型、工程標準和質量、室外設計等。潤海公司的建設項目臨街修建的綠化花壇、球形小品、踏步等占壓了規劃道路紅線，這些附屬設施是整個工程的組成部分。4、原審法院的審判程序合法。宜昌市規劃局提交的證據證明其對潤海公司的違法建筑進行了審查，確認了驗收不合格。因此，潤海公司是否存在違法建筑是本案必須審查的內容。宜昌市規劃局認為原審判決認定事實清楚，適用法律正確，判決公正。請求二審法院依法維持原判。

　　雙方當事人向原審法院提交的證據已隨案移送本院。二審庭審中，潤海公司向本院提交了一份宜昌市規劃局制作的《城市規劃報建指南》，潤海公司主張該證據應當作為本案的定案依據。宜昌市規劃局認為潤海公司提交該證據超過了舉證期限，并陳述該證據是本案成訴后才制作的。本院認為，潤海公司未說明正當事由而在二審程序中提交的《城市規劃報建指南》，其主張本院不予支持。

　　本院根據雙方當事人向原審法院提交的證據，并經二審開庭審理，認定的案件事實是：2002年12月23日，宜昌市規劃局給潤海公司下發宜規建紅特（2002）0011號《建設工程建筑紅線圖及設計規定》，同意潤海公司在宜昌市東山大道和勝利四路上段興建龍苑三期工程（即時代天驕項目，具體為1號11層辦公樓、2號9層辦公樓、3號坎下1層車庫、4號8層住宅），并劃定規劃紅線。2003年4月9日，宜昌市規劃局就該項目對潤海公司頒發宜市規建永（2003）059號《建設工程規劃許可證》（1、2、3號建筑）、宜市規建永（2003）060號《建設工程規劃許可證》（4號建筑）。在建設過程中，宜昌市城市管理局以潤海公司違反《建設工程規劃許可證》的審批要求，在3號建筑上違規加建一層商業用房（面積79.8平方米）為由，于2003年12月24日對潤海公司作出宜城管行決字（2003）0151號行政處罰決定，責令潤海公司拆除違法建設部分的建筑。

　　工程竣工后，2004年7月潤海公司向宜昌市規劃局提出竣工規劃驗收申請，宜昌市規劃局于7月12日作出《不予受理意見書》。意見為：潤海公司沒有履行拆除違法建設部分的行政處罰，建設項目暫不具備規劃驗收條件，要求潤海公司履行行政處罰后重新申報建設工程規劃驗收。2004年8月潤海公司再次向宜昌市規劃局提出工程竣工規劃驗收申請，宜昌市規劃局于8月23日第二次作出《不予受理意見書》。意見為：“經我局現場實地查勘，驗收意見如下：一、3號樓建設工程原審批為一層建筑，后違法建為二層，并經宜昌市城市管理局以宜城管行決字（2003）0151號行政處罰決定書，作出限期拆除的行政處罰決定。3號樓違法建設部分至今未拆除。二、時代天驕建設項目臨街修建的綠化花壇、球型小品、踏步等占壓勝利四路規劃道路紅線。該項建設工程目前暫不具備規劃驗收條件。請你單位將上述問題按要求整改后重新申報建設工程規劃驗收。”潤海公司遂以宜昌市規劃局不予受理其申請，構成行政不作為為由向宜昌市伍家崗區人民法院提起行政訴訟，要求依法撤銷宜昌市規劃局作出的兩次《不予受理意見書》，判令宜昌市規劃局履行驗收法定職責及承擔案件訴訟費。

　　本院認為，根據城市規劃方面的法律、法規及規范性文件的規定，潤海公司申請的竣工規劃驗收事項，屬于宜昌市規劃局的法定職責。

　　按照行政法的一般原則和行政行為的正當程序要求，行政機關對行政管理相對人的申請，只要符合受理的基本條件，就應當受理，不得拒絕。宜昌市規劃局在收到潤海公司提交的規劃驗收申請材料后，對潤海公司作出了標題為《不予受理意見書》的行政處理，其形式明顯不當。《不予受理意見書》中要求潤海公司對存在的問題按要求整改是必要的，也是合法的；但同時要求“整改后重新申報”缺乏相應的依據。從宜昌市規劃局在行政服務中心的收辦件登記和《不予受理意見書》中的內容進行審查，宜昌市規劃局履行了法定職責，不屬于行政不作為。《不予受理意見書》中明確載明了潤海公司“不具備規劃驗收條件”的事實和理由，宜昌市規劃局并依法向法院提交了宜昌市城市管理局對潤海公司作出的行政處罰決定書、規劃紅線圖、工程完工圖，其證據能夠證明《不予受理意見書》中載明的事實存在。《不予受理意見書》的實質是以潤海公司的建設項目不符合規劃驗收條件，沒有整改到位而不予驗收，只是其標題與內容的表述不一致。因此，宜昌市規劃局對潤海公司作出的《不予受理意見書》的行政處理，雖然在表現形式上存在瑕疵，但不影響其具體行政行為的有效成立。潤海公司訴宜昌市規劃局行政不作為的理由不能成立，其認為宜昌市規劃局沒有履行法定職責的主張與《不予受理意見書》載明的實際內容不符，對其主張本院不予支持。

　　本院同時認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”本案的被訴具體行政行為是宜昌市規劃局作出的《不予受理意見書》，對該《不予受理意見書》的合法性問題本案應當進行審查。潤海公司認為在其沒有對建筑物是否違法起訴的情況下，原審判決作出潤海公司工程占壓道路紅線的認定超越了其訴訟請求。但《不予受理意見書》中載明有潤海公司建設項目臨街修建的構筑物“占壓勝利四路規劃道路紅線”的內容。而且，潤海公司向原審法院提起訴訟時既有“判令被告履行法定驗收職責”的訴訟請求，其起訴狀中也有“被告現以其中一個建筑物違規未拆，而拒絕對全部許可證的實施是否合格進行驗收，沒有法律依據”的實體內容。因此，原審法院對《不予受理意見書》中載明的事實是否存在，對潤海公司是否具備由宜昌市規劃局履行驗收職責的法定條件進行審查并作出判定，符合法律規定。

　　本院還認為，因沒有相應的法律規范可以適用，宜昌市規劃局在其《不予受理意見書》中沒有適用法律，但原審判決作出《不予受理意見書》“適用法律法規正確”的表述不當。

　　綜上，原審法院的判決結論正確，潤海公司的上訴請求本院不予支持。經本院審判委員會決定，現依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審案件訴訟費100元由上訴人湖北潤海房地產開發有限公司負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 汪 本 雄

　　審 判 員 曹 斌

　　審 判 員 閔 珍 斌

　　二○○五年四月四日

　　書 記 員 宋 佳 佳