揚中市人民政府、錢世林因錢仕明、錢仕鵬不服行政復議決定一案

江蘇省高級人民法院

行 政 判決 書

（2002）蘇行終字第071號



上訴人（原審被告）揚中市人民政府，住所地揚中市江洲西路8號。

法定代表人孫金林，該市市長。

委托代理人董澤富，揚中市人民政府法制局干部。

上訴人（原審第三人）錢世林，男，38歲，漢族，揚中市人，農民，住揚中市油坊鎮老郎村25組。

委托代理人張德云，江蘇鎮江正新律師事務所律師。

委托代理人于德躍，江蘇鎮江正新律師事務所律師。

被上訴人（原審原告）錢仕明，男，53歲，漢族，揚中市人，農民，住揚中市油坊鎮老郎村25組。

被上訴人（原審原告）錢仕鵬，44歲，漢族，揚中市人，農民，住揚中市油坊鎮老郎村25組。

上訴人揚中市人民政府、錢世林因錢仕明、錢仕鵬不服行政復議決定一案，不服江蘇省鎮江市中級人民法院（2002）鎮行初字第9號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2002年9月17日對本案進行了公開審理。上訴人丹陽市人民政府的委托代理人董澤富、上訴人錢世林的委托代理人張德云、于德躍，被上訴人錢仕明、錢仕鵬到庭參加訴訟，本案現已審理終結。

原審經庭審舉證質證認定，1998年3月24日，原長旺鎮人民政府批準第三人錢世林原地翻建二層樓房，朝向是座北朝南，位于其北面的兩原告錢仕明、錢仕鵬房屋為座東朝西，錢世林房屋距錢仕明、錢仕鵬房屋南側最小間距為1.8米。在建房過程中，第三人錢世林擅自增建第三層樓房，檐高2.8米。同年5月26日揚中市原長旺鎮人民政府認為，錢世林在建房過程中違反村鎮工程建設許可證規定的內容，擅自增建第三層，建筑面積70平方米，增加檐高2.8米，影響了他人房屋的采光通風，依照《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》第三十二條及《鎮江市村鎮建設管理暫行規定》第六十五條第二款的規定，作出限定錢世林在收到本處罰決定書后二十日內自行拆除擅自增建的第三層建筑物（建筑面積70平方米）的長罰字（98）第7號行政處罰決定。同年7月29日，揚中市人民政府揚府復字[1998]第10號行政復議決定認為，錢世林未經批準，擅自增建第三層房屋，違反了《江蘇省村鎮規劃建設管理條件》有關規定，應予處罰，但其房屋并不嚴重影響村鎮規劃，依據《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》第三十二條、《行政復議條例》第四十二條第四項規定，決定變更長旺鎮人民政府長政罰字（98）第7號行政處罰決定，對錢世林處以罰款人民幣一萬元。錢仕明、錢仕鵬不服，訴訟至揚中市人民法院，揚中市人民法院（1998）揚行初字第12號行政判決認為，錢世林未經批準，擅自增建第三層樓房，影響了兩原告的通風、采光，侵犯了他們的合法權益，理應責令其限期拆除，揚中市人民政府揚府復字[1998]第10號行政復議決定適用法律不當，且罰款一萬元依據不足，故依據《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》第三十二條及《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目、第2目的規定，判決撤銷揚中市人民政府于1998年7月29日作出的揚府復字[1998]第10號行政復議決定。判決后，錢仕明、錢仕鵬及錢世林均不服，向鎮江市中級人民法院提起上訴，鎮江市中級人民法院（2000）鎮行終字第15號行政判決，錢世林未經批準擅自增建第三層樓房，因其房屋距錢仕明、錢仕鵬房屋南側最近距離僅次1.8米，影響了錢仕明、錢仕鵬的通風采光，嚴重影響村鎮規劃，應責令限期拆除。揚中市人民政府所作的揚府復字[1998]第10號行政復議決定適用法律不當，應予撤銷，一審法院判決適用法律不當，應予糾正。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十三條第二款規定，判決：一、維持揚中市人民法院（1998）揚行初字第12號行政判決；二、揚中市人民政府于本判決生效后三個月內重新作出復議決定。揚中市人民政府2001年3月27日重新作出了揚府復字[2001]第13號行政復議決定，油坊鎮人民政府至今未作出處罰決定。

原審法院認為，根據法律規定，認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民，法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。揚中市人民政府2001年3月27日作出的揚府復字[2001]第13號行政復議決定撤銷了原長旺鎮人民政府長政罰字（98）第7號行政處罰決定，并責令油坊鎮人民政府重新作出處罰，屬于行政訴訟法規定的改變原具體行政行為的情形，復議機關是被告。被告揚中市人民政府認為，所訴復議決定系內部運作行為，且未對錢仕明、錢仕鵬的權利義務產生實際影響，故其認為不可訴的理由不能成立，本院不予采納。錢世林未經批準，擅自增建第三層房屋，且距錢仕明、錢仕鵬房屋南側僅1.8米，嚴重影響村鎮規劃及相鄰人的通風、采光的事實，已經兩級法院審理，被揚中市人民法院（1998）揚行初字第12號及本院（2000）鎮行終字第15號行政判決所確認。現被告揚中市政府重新作出的復議決定所認定的事實、理由與法院生效判決向悖，該復議決定缺乏事實依據、法律依據，且證據不足。綜上，被訴復議決定撤銷原長旺鎮人民政府長政罰字（98）第7號行政處罰決定并責令油坊鎮人民政府重新作出處罰錯誤，主要證據不足，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目、第2目、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十三條第二款的規定，判決：一、撤銷揚中市人民政府2001年3月27日作出的揚府復字[2001]第13號行政復議決定；二、判決揚中市人民政府于本判決生效后一個月內重新作出復議決定。案件受理費100元，由被告揚中市人民政府負擔。

上訴人丹陽市人民政府上訴稱：原一、二審及鎮江市中級人民法院（2002）行初字第9號行政判決依據江蘇省高級人民法院的批復認定錢世林建筑嚴重影響規劃，證據不足；其作出的復議決定認定事實清楚，證據充分，適用法律、法規正確，應予維持。

上訴人錢世林上訴稱：一審法院認定事實錯誤，程序違法；被上訴人訴訟請求不明確，前后矛盾，一審法院不應支持其訴訟請求；揚中市人民政府作出不拆除上訴人所建第三層房屋改為罰款，具有合法性和合理性。

被上訴人錢仕鵬答辯稱：錢世林擅自增建的第三層建筑嚴重影響規劃，已被生效法律判決所確認。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予以維持，上訴人的上訴請求應予以駁回。

被上訴人錢仕明未作書面答辯，庭審中表示同意錢仕鵬答辯意見。

原審被告丹陽市人民政府向原審法院提交的證據材料有：1、錢世林的行政復議申請書；2、錢世林簽定的施工承包合同；3、建筑工程施工執照；4、錢世林的江蘇省村鎮工程建設許可證；5、錢世林的居民建房用地許可證；6、揚中市人民政府行政復議案件立案審批表；7、揚中市人民政府行政復議委員會案件受理通知書；8、揚中市人民政府行政復議委員會答辯通知書；9、長旺鎮人民政府行政復議答辯狀；10、1998年6月6日錢桂生的人民來信，并附有群眾簽名；11、舉報人提供的七張照片的復印件；12、受理立案呈批表；13、1998年2月3日錢世林建房申請；14、錢世林的揚中市居民建房申請表；15、錢世林的揚中市居民建房用地審批表；16、現場勘驗檢查記錄；17、停止施工通知書及送達回證；18、1998年4月28日、5月4日對錢世林的兩次詢問筆錄；19、1998年5與4日對老郎村委會主任溫志國的詢問筆錄；20、行政處罰審批表；21、揚中市原長旺鎮人民政府長政罰字（98）第7號行政處罰決定書及送達回證；22、1998年7月27日揚中市人民政府法制局對錢世林的談話筆錄；23、揚中市人民政府揚府復字[1998]第10號行政復議決定書及兩張送達回證；24、鎮江市中級人民法院（2002）鎮行終字第15號行政判決書；25、揚中市人民政府府揚府復字[2001]第13號行政復議決定書。以上證據用以證明錢世林違法建設的事實及各部門歷次處理情況。[Page]

原審原告錢仕明、錢仕鵬向原審法院提交的證據材料有：1、2002年1月22日錢仕明、錢仕鵬給鎮江市中級人民法院行政庭的信；2、2002年2月28日錢仕明、錢仕鵬給揚中市委書記的信；3、2002年3月2日錢仕明、錢仕鵬給揚中市委書記、市長的信；4、2002年3月12日給鎮江市中級人民法院行政庭、執行庭的信（未署名）；5、2002年3月25日錢仕明、錢仕鵬給鎮江市人大、政法委的信；6、2002年3月29日錢仕明、錢仕鵬給鎮江市人大、政法委的信；7以上證據用以證明錢仕明、錢仕鵬曾多次向人大、市委、法院等部門反映情況。7、揚中市原長旺鎮人民政府長政罰字（98）第7號行政處罰決定書；8、揚中市原長旺鎮人民政府1998年6月24日作出的行政復議答辯書；9、揚中市人民政府揚府復字[1998]第10號行政復議決定書；10、揚中市人民法院（1998）揚行初字第12號行政判決書；11、鎮江市中級人民法院（2000）鎮行終字第15號行政判決書；12、揚中市人民政府2001年3月27日作的揚府復字[2001]第13號行政復議決定書。以上證據用以證明各級政府、法院歷次處理錢世林違法建設的情況。

上述證據均已隨案移送本院。

本院經庭審質證認定，被告提供的第2、3份證據與本案無關聯性，不予采信，其余證據材料符合證據的客觀性、關聯性、合法性原則，本院予以采信。原審法院認證正確。

本院根據庭審確認的證據，認定的案件事實與原審無異。

庭審辯論中，本案當事人圍繞本案爭議焦點，即原審判決認定錢世林擅自增建的第三層建筑嚴重影響村鎮規劃和錢仕明、錢仕鵬住宅的通風、采光是否正確，對被訴具體行政行為的合法性、原審判決的合法性進行了辯論。上訴人揚中市人民政府認為，其所作出的復議決定，雖撤銷了原長旺鎮人民政府的處罰決定，但并沒有對錢世林擅自增建的第三層建筑的性質及如何處理作出結論，而是有待于油坊鎮人民政府進一步調查核實后重新作出處理，故該復議決定屬行政機關的內部文件，對錢仕明、錢仕鵬的權利義務不產生直接的影響，錢仕明、錢仕鵬的起訴不屬于人民法院受案范圍；對錢世林擅自增建的第三層建筑是否影響錢仕明、錢仕鵬住宅的通風采光，應當通過有關技術鑒定確定，鎮江市中級人民法院（2000）鎮行終字第15號行政判決及（2002）鎮行初字第9號行政判決認定該房屋嚴重影響規劃，影響錢仕明、錢仕鵬的通風采光無事實依據；錢仕明、錢仕鵬自己亦存在擅自增建第三層樓房的違法行為，且即使拆除錢世林違法建造的第三層樓房，亦不能改變錢世林房屋距錢仕明、錢仕鵬房屋南端1.8米的事實，影響“通風采光”的狀況不能根本消除。上訴人錢世林同意揚中市人民政府的意見并認為，其所建房屋的1_2層雖影響被上訴人房屋1_2層的通風采光，但該部分建筑屬合法建筑。其違法所建的第三層建筑雖影響被上訴人房屋第三層的通風采光，但被上訴人的第三層房屋亦屬違法所建，不受法律保護。被上訴人錢仕明、錢仕鵬認為，丹陽市人民政府作出的復議決定，撤消了原長旺鎮人民政府的處罰決定，這是對原處罰決定的變更行為，該行為對其合法權益有著直接的影響；其建房在先，錢世林建房在后，錢世林所建房屋離其房屋南側僅1.8米，房屋檐口高度不符合《鎮江市村鎮建設管理暫行規定》，嚴重影響村鎮規劃及其房屋的通風采光，原審判決認定事實清楚。上訴人提出其房屋第三層亦為違法所建，既無證據證明，也不符合事實。

本院認為，上訴人揚中市人民政府作出的揚府復字[2001]第13號行政復議決定，改變了原長旺鎮人民政府的原具體行政行為，對當事人的權利義務可能產生實際影響。被上訴人錢仕明、錢仕鵬對該復議決定不服，依法提起訴訟，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故上訴人以該復議決定系內部文件，對錢仕明、錢仕鵬及錢世林的權利義務不產生實際影響為由，認為本案不屬行政訴訟受案范圍的理由不能成立。原長旺鎮人民政府長政罰字（98）第7號行政處罰決定認定上訴人錢世林未經批準擅自增建第三層房屋，且該房屋嚴重影響村鎮規劃及相鄰人通風采光的事實已被鎮江市中級人民法院（2000）鎮行終字第15號生效行政判決所確認，上訴人揚中市人民政府于其后作出的該行政復議決定，認為原長旺鎮人民政府的該行政處罰決定認定事實不清，證據不足的理由與鎮江市中級人民法院（2000）鎮行終字第15號生效行政判決所確認的上述案件事實不符。故原審法院以上訴人揚中市人民政府作出的揚府復字[2001]第13號行政復議決定所認定的事實、理由與法院生效判決相悖，缺乏事實依據和法律依據，且證據不足為由，判決撤銷該行政復議決定，責令上訴人揚中市人民政府重新作出復議決定并無不當。綜上，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

案件受理費人民幣100元，由上訴人揚中市人民政府、錢世林各負擔50元。

本判決為終審判決。


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審 判 長 齊 鳴

代 理 審 判 員 耿寶建

代 理 審 判 員 蔣學群

二○○二年九月十七日

書 記 員 陳 迎