廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2003）佛中法行終字第74號

　　上訴人（原審原告）：佛山市谷田飼料有限公司。地址：佛山市瀾石鎮市糧庫西區。

　　法定代表人：田裕才，董事長。

　　委托代理人：胡充寒，佛山市谷田飼料有限公司法律顧問。

　　委托代理人：李福權，佛山市谷田飼料有限公司法律顧問。

　　被上訴人（原審被告）：佛山市工商行政管理局石灣分局。地址：佛山市禪城區弼塘村弼唐東二街21號。

　　法定代表人：朱廣祥，局長。

　　委托代理人：潘志忠，佛山市工商行政管理局石灣分局科長。

　　委托代理人：李 蕾，廣東通法律師事務所律師。

　　上訴人佛山市谷田飼料有限公司因訴佛山市工商行政管理局石灣分局行政強制措施一案，不服佛山市禪城區人民法院作出的（2003）佛禪法行初字第10號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

　　原審認定的事實：2003年3月31日，被上訴人在其轄區內開展農貿打假統一行動，依職權對轄區內的企業進行巡查。當天上午約10時，被上訴人的工作人員出示工作證件對位于佛山市瀾石鎮市糧庫西區的上訴人佛山市谷田飼料有限公司進行檢查《營業執照》的過程中，發現上訴人生產的谷田飼料的包裝袋上印有“中國優質農產品開發服務協會監制”字樣。被上訴人工作人員即要求上訴人出示《營業執照》及有關監制證書和商標注冊證，上訴人僅出示了企業法人營業執照和1998年10月19日中國優質農產品開發服務協會同意對上訴人產品監督和指導的函件一份。因上訴人未提供谷田標記的商標注冊證和中國優質農產品開發服務協會簽訂的監制協議，故被上訴人以上訴人涉嫌偽造監制單位為由，并根據有關法規對上訴人的有關財物采取了封存和扣留的行政強制措施，并送達了佛石工商封字（2003）第44號《封存財物通知書》及佛石工商扣字（2003）第30號《扣留財物通知書》給上訴人。2003年4月4日，被上訴人分別以“飼料產品的特殊性，長期封存會導致產品變質，考慮到企業的實際情況”和“對當事人的生產經營情況基本查清，證據材料已由當事人確認”為由，作出了佛石工商解字（2003）第10號和第13號《解除行政強制措施通知書》，并送達給上訴人，同時解除了上述行政封存、扣留行政強制措施。上訴人認為被上訴人的行政強制措施違法，遂提起訴訟。

　　原審認為：本案主要圍繞被上訴人作出的扣留、查封行為的強制措施的合法性進行審查。訴訟雙方爭議焦點可歸納為：第一，被上訴人采取的行政強制措施是否合法。《中華人民共和國反不正當競爭法》賦予被上訴人對不正當競爭行為有進行監督檢查和處罰的權力。根據《廣東省實施〈中華人民共和國反不正當競爭法〉辦法》第七條第四項的規定，經營者不得在商品上作編造虛假監制單位，本案中上訴人對自己生產的飼料包裝上的監制單位的成立負舉證責任，并有義務向被上訴人提供其監制法律關系存在的證據。由于上訴人僅憑中國優質農產品開發服務協會同意“監制和指導”而視為其同意“監制”，其證據不足以證明監制法律關系的成立，故被上訴人對其懷疑是合理的。被上訴人為查明案情，防止證據滅失而采取扣留、封存的行政強制措施是正確的，符合《廣東省實施〈中華人民共和國反不正當競爭法〉辦法》第十六條的規定，有事實和法律依據且程序合法。但被上訴人在實施扣留、封存行政強制措施時，沒有嚴格執行《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》第十四條和第二十三條的規定，立案和扣留、封存審批手續有瑕疵，不符合執法程序的規定，雖不影響其行政強制措施整體合法性，但應在以后的行政執法中引以為戒。本案中被上訴人采取的行政強制措施是調查取證工作的一部分，不是最終處理結果，所以不存在先查處，后取證，濫用職權。第二，上訴人的賠償請求應否支持。由于被上訴人的扣留、封存行政強制措施并無違法，程序上雖有瑕疵，但沒有影響該行政強制措施的整體合法性。另外，上訴人未提供證據證明對其行為在媒體曝光是被上訴人的違法行為。因此，上訴人的賠償請求沒有法律依據，法院不予支持。綜上所述，被上訴人對上訴人采取的行政強制措施事實清楚、證據充分、程序合法、適用法律正確，上訴人要求確認該具體行政行為違法的理由不成立，法院不予采納。因被上訴人的扣留、封存行政強制措施已解除，故上訴人請求撤銷該行政強制措施無依據，法院不予支持。依據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決駁回上訴人的訴訟請求，案件受理費100元由上訴人承擔。

　　上訴人佛山市谷田飼料有限公司不服原判，提起上訴稱：首先，程序是否合法是本案爭議的焦點。被上訴人在執法檢查中未向上訴人出示過檢查證，而且其在采取扣留、封存措施前，未辦理立案和審批手續，明顯違反程序。其次，原審法院將被上訴人作為行政執法機關的身份混同于一般的民事主體，并制造了“整體合法性”的概念，明顯是為被上訴人開脫。其次，是否編造虛假監制單位是本案爭議的另一焦點，一審判決在實體上回避了監制法律關系如何構成的問題。中國優質農產品開發服務協會同意對上訴人進行監督和指導，且對上訴人在產品上使用其標識而無異議，這足以說明上訴人與該協會在事實上已經確立了監制與被監制的法律關系。原審認定被上訴人懷疑上訴人涉嫌編造虛假監制單位是合理的，完全毫無法律依據。再次，被上訴人無權單獨查處作為飼料生產企業的上訴人的問題。最后，被上訴人在沒有調查定論的情況下，在媒體上對上訴人予以曝光，已嚴重損害了上訴人的商業信譽，應當承擔相應的責任。綜上所述，被上訴人不但程序違法而且超越職權，請二審法院糾正原審的錯誤判決。

　　被上訴人佛山市工商行政管理局石灣分局答辯稱：本案中，本局的工作人員是根據省工商局的“開展農貿打假統一行動”的有關文件，依職權對轄區內的企業進行巡查。在巡查中發現上訴人有違法嫌疑，為防止上訴人轉移違法財物，采取了扣留、封存的強制措施，并不是最終的處理結果，因此不存在先查處、后取證的違法行為，而且本局在調查上訴人的違法行為過程中，出示了工作證件，按規定制作了現場檢查筆錄、并拍了照。雖然有關立案、審批手續事后補辦，但鑒于行政執法的特殊性，如不馬上采取相應措施，違法人會將涉嫌違法物品轉移、藏匿，不利于執法。而且執法人員采取的是強制措施，不是對違法行為的查處結果，也經過了本局領導的審批。因此，本局作出的行政行為程序合法。另外，上訴人涉嫌編造虛假監制單位，違反了法律的規定，本局對上訴人采取的具體行政行為實體合法。此外，本局有權對上訴人的不正當競爭行為進行查處。《飼料和飼料添加劑管理條例》的有關規定說明地方飼料管理部門只是對本地區飼料生產企業的質量問題進行監督抽查，并不涉及不正當競爭行為，而《廣東省實施〈中華人民共和國不正當競爭法〉辦法》第三條明確賦予了本局對不正當競爭行為的管理職權。最后，本局的具體行政行為并無違法，不存在賠償上訴人損失的問題。綜上所述，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。

　　經審查，原審法院經庭審質證而認定的證據合法有效，可以證明原審認定的事實，本院依法予以確認。

　　本院認為：根據《中華人民共和國反不正當競爭法》第三條第二款的規定，被上訴人佛山市工商行政管理局石灣分局作為縣級以上人民政府工商行政部門依法享有對不正當競爭行為進行查處的職權。上訴人認為根據《飼料和飼料添加劑管理條例》第三條、第二十條以及《廣東省實施〈中華人民共和國反不正當競爭法〉辦法》第三條的規定，被上訴人無權對其進行監督檢查，該主張混淆了行業主管權和對不正當競爭行為管轄權的概念，存在對法律、法規的錯誤理解，本院對該主張不予支持。被上訴人在對上訴人進行巡查過程中，發現上訴人的產品外包裝上有“中國優質農產品開發服務協會監制”等字樣，且上訴人未能提供充分證據證明其與該協會存在監制關系，因而被上訴人認定其涉嫌編造虛假監制單位，并依照《廣東省實施〈中華人民共和國反不正當競爭法〉辦法》第十六條的規定，對有關財物采取了封存、扣留的行政強制措施在實體上并無不當。當然，根據該法條的規定以及《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》第二十三條的規定，被上訴人采取行政強制措施前，應履行有關審批手續，但鑒于行政執法的及時性，且被上訴人在事后亦補辦了有關手續，被上訴人采取強制措施的程序瑕疵不足以影響其行為的合法性，故原審判決駁回上訴人要求確認該行政強制措施違法的訴請是正確的，依法應予維持。另外，鑒于被上訴人在事后已經解除了本案所訴的封存、扣留行政強制措施，故上訴人要求撤銷該行政強制措施的訴請亦無前提和必要。同時，關于有關媒體對上訴人涉嫌不正當競爭行為進行曝光并非被上訴人的行政行為，所造成的商業信譽損害責任不應由被上訴人承擔，因此，上訴人的經濟損失賠償請求沒有事實和法律依據，本院不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費100元由上訴人承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 余 品 圖

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○四年一月二十日

　　書 記 員 徐 允 賢