重慶市第一中級人民法院

行政判決書

　　（2004）渝一中行初字第251號

　　原告重慶市北碚蔡家崗鎮燈塔屠場，住所地北碚區燈塔獸醫站。

　　負責人張安祿。

　　委托代理人周立太，重慶立太律師事務所律師。

　　委托代理人常尚杰，重慶立太律師事務所律師。

　　被告重慶市北碚區人民政府，住所地重慶市北碚區雙元大道196號。

　　法定代表人吳康明，區長。

　　委托代理人王鷹，重慶盛世文輝律師事務所律師。

　　委托代理人李登峰，重慶盛世文輝律師事務所律師。

　　原告重慶北碚蔡家崗鎮燈塔場不服重慶市北碚區人民政府于2004年6月20日所作出的關閉屠宰場的具體行政行為，于2004年9月 14日向本院提起行政訴訟。本院于2004年9月16日受理后，于2004年9月16日向被告送達了起訴書副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，于2004年10月28日公開開庭審理了本案。原告重慶北碚蔡家崗鎮燈塔屠場負責人張安祿及訴訟代理人周立太，被告重慶市北碚區人民政府法定代表人吳康明委托的訴訟代理人王鷹與李登峰到庭參加訴訟。休庭后，因被告重慶市北碚區人民政府提供的證據尚不足以證明案件的真實情況，本院根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第九條的規定，要求被告重慶市北碚區人民政府補充有關證據。被告重慶市北碚區人民政府于2004年12月20日補充了有關證據。本院于2004年12月21日組織原、被告進行了證據質證，原告重慶北碚蔡家崗鎮燈塔屠場負責人張安祿及訴訟代理人周立太，被告重慶市北碚區人民政府訴訟代理人李登峰到庭參加了質證。本案審限屆滿日期為2004年12月16日，因要求被告補充有關證據，故依法申請延長審理期限三個月，并經重慶市高級人民法院批準。本案現已審理終結。

　　被告重慶市北碚區人民政府于2004年6月20日，向原告北碚蔡家崗鎮燈塔屠場送達《關閉屠宰場決定書》，該《決定書》以原告不符合國家現行生豬定點屠宰廠的基本條件，實施《重慶市生豬定點屠宰廠（場）設置規劃》后未被審批確定為生豬定點屠宰廠。根據《重慶市人民政府關于進一步規范生豬屠宰管理工作的補充通知》的有關要求，依照《生豬屠宰管理條例》、《重慶市生豬屠宰管理辦法》、《豬屠宰與分割車間設計規范》的有關規定，決定燈塔屠場自2004年6月30日起停業關閉，原頒發的定點屠宰標志牌、證書、檢驗印章由重慶市北碚區商業委員會注銷作廢。

　　被告于2004年10月9日向本院提供了作出被訴具體行政行

　　為的證據、依據（均為復印件）：1、作出關閉屠場具體行政行為的證據：（1）2004年6月15日，重慶市北碚區人民政府《關于規范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》；（2）2004年6月15日，向原告北碚蔡家崗鎮燈塔屠場送達的《擬關閉屠宰場告知書》及送達回證；（3）2004年6月20日，被告重慶市北碚區人民政府向原告北碚蔡家崗鎮燈塔屠場送達的《關閉屠宰場決定書》及送達回證；（1）-（3）號證據用于證明其作出撤回原頒發給原告燈塔屠場定點屠宰場資格的具體行政行為的事實，以及作出撤回決定時程序上符合行政法的基本原則；（4）2003年6月16日北碚區人民政府北碚府發（2003）43號文重慶市北碚區人民政府《關于同意授予北碚區北龍食品有限公司機械化屠宰廠國家二級生豬定點屠宰廠標志牌的批復》，用以證明被告的行政區域內，已經有了一家機械化定點屠宰場且達到相應的標準。2、作出關閉屠宰場具體行政行為所依據的行政法規、規章和規范性文件：（1）國務院1997年12月19日頒發的《生豬屠宰管理條例》；（2）2000 年 8月 31日頒發的《重慶市生豬屠宰管理辦法》；（3）《重慶市生豬定點屠宰廠（場）設置規劃》（渝府發[2001]104號）；（4）2004年5月25日，重慶市人民政府渝府發（2004）48號文件《關于進一步規范生豬定點屠宰管理工作的補充通知》；（5）2004年9月10日，重慶市人民代表大會財政經濟委員會渝人財經（2004）25號《關于周立太律師申請的答復》。（1）-（5）號行政法規、規章和規范性文件用以說明被告作出關閉屠宰場的具體行政行為符合法律、法規、規章和上級有關規范性文件的規定，被告是依法行政，沒有違法之處。根據本院的要求，被告補充提供了（1）依據（復印件）：中華人民共和國國家標準《豬屠宰與分割車間設計規范》（GB50317―2000）文件，證明關閉前，原告在工藝部局、房屋建筑、機械設備、檢驗設備等與屠宰加工技術直接相關的達不到國家標準第1、2、3、4、5、6、7、8、10、13、14、款的規定；（2）證據（復印件）：2004年7月1日《新北碚》報第21期證據，該報上登載了重慶市北碚區商業委員會公告，從2004年7月1日起注銷原告生豬定點屠宰標志證書（0001415號），生豬定點屠宰標志牌（ BBQ016號），肉品檢驗合格印章（BBQ016號），以及重慶市北碚人民政府《關于規范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》，用以證明被告的具體行政行為經過了公告，向行政相對人進行了送達。

　　原告重慶市北碚蔡家崗鎮燈塔屠場訴稱，原告于多年來經營生豬屠宰加工，并依法取得重慶市工商行政管理局頒發的營業執照，北碚區商業委員會頒發定點屠宰許可證，北碚區衛生局頒發衛生許可證，北碚區農業委員會頒發動物防疫合格證，北碚區鄉鎮企業管理局頒發企業登記等證書。原告嚴格依法經營，從未受過處罰。2004年6月28日，北碚區商業委員會等部門到原告所在屠場，宣布被告于2004年6月20日作出關閉原告屠宰場的決定，并向原告送達《關閉屠宰場決定》，限于6月30日停業關閉，其依據為渝府發（2004）48號文。該行政決定作出后，給原告造成重大經濟損失。重慶市人民政府渝府發（2001）104號文及渝府發（2004）48號文均系市政府頒發的一般規范性文件，并未向社會公布，被告以上述依據作出關閉原告屠宰場的決定屬適用法律、法規錯誤。請求人民法院依法撤銷被告重慶市北碚區人民政府于2004年6月20日所作出的關閉屠宰場的具體行政行為。

　　原告重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場向本院起訴時遞交的

　　證據有（均為復印件）：重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場的營業執照；（2）張安祿身份證；（3）重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場的衛生許可證（碚衛監字第[2002]第0216號）；（4）動物防疫合格證。證據（1）―（4）用以證明原告重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場系依法建立。（5）2004年6月20日重慶市北碚區人民政府作出的《關閉屠宰場決定書》；（6）2004年6月15日重慶市北碚區人民政府向原告作出的《擬關閉屠宰場告知書》。證據（5）和證據（6）用以證明被告作出關閉原告屠宰場的具體行政行為并向原告進行了送達。庭審中，原告出示了被告北碚區人民政府1998年為其頒發的渝BBQ屠準字第017號《生豬定點屠宰場》的標志牌，以證明其屠宰經營合法。

　　被告重慶市北碚區人民政府答辯稱，1、我國對生豬定點屠宰采取行政審批準入制是由國務院行政法規設定的。我區政府以此作為行政許可的法律依據，合法有效。國務院頒發的《生豬屠宰管理條例》第二條、第五條、第五條第三款的規定，確立了我國生豬定屠宰行業采用的是審批準入制度，從事生豬屠宰活動需要得到行政部門行政許可。因此，作為定點屠宰資格的行政審批部門，既可對行政相對人的申請決定是否授予定點屠宰資格，也可以用法律、法規、規章修改或者客觀情況發生重大變化，對行政相對人作出變更或者撤回生效行政許可的決定。2、區人民政府依據國務院《生豬屠宰條例》第五條第一款、《重慶市生豬屠宰管理辦法》第五條第二款的規定，區人民政府作為本行政區域生豬定點屠宰的法定審批機關，具有撤回生效行政許可的主體資格，故對原告作出《關閉屠宰場決定書》主體合法。3、適用法律法規正確。區政府依據行政法規國務院頒發的《生豬屠宰管理條例》第四條、重慶市人民政府頒發的政府規章《重慶市生豬屠宰管理辦法》第五條的授權，重慶市人民政府制訂了《重慶市生豬定點屠宰廠（場）設置規劃》（渝府發[2001]104號）。根據規劃的要求，在我市城市規劃區內北碚區等地原則上只設置1個生豬屠宰廠（場），負責當地城鄉動物的鮮肉供應，同時該屠宰場的設置規模還應當達到國家Ⅱ級標準。目前，在北碚區內，已經有一家機械化屠宰場獲得了本地區的定點屠宰資格，而且該屠宰場規模也達到了相應的標準。所以，如果還允許其他屠宰場繼續存在，那么，必然會違反《設置規劃》的相關規定。4、北碚區政府作出的該具體行政行為，程序上符合行政法的基本原則。進行了聽證程序，在充分聽取了行政相對人的申辯意見后，才最終作出是否撤回的決定。上述行政行為不存在違法的情形。請求法院判決駁回原告的訴訟請求。

　　經庭審質證和休庭后交換證據，本院對以下證據作如下確認：

　　1、關于被告重慶市北碚區人民政府2004年6月15日公布的《重慶市北碚區人民政府關于規范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》及2004年7月1日《新北碚》報（復印件）刊登該《通告》和北碚區商業委員會公告注銷了原告屠宰標志證書、屠宰標志牌、肉品品質檢驗印章號。當庭被告出示了《通告》原件，原告陳述未見《通告》張貼，但承認北碚區商業委員會的注銷行為。以上二證據客觀、真實。應作為認定本案事實的證據。2、被告區政府提供的《重慶市北碚區人民政府關于同意授予北碚區北龍食品有限公司機械化屠宰廠國家二級生豬定點屠宰廠標志牌的批復》的證據，證明事實客觀存在，應作為認定本案事實的證據。3、被告當庭出示了《關閉屠宰場告知書》、《送達證》、《關閉屠宰場決定書》證據的原件。這三份文件，原告起訴時，向本院也作為證據提供。因此，應當作為本案證據采信，證明被告的具體行為存在及作出具體行為的程序合法。至于《關閉屠宰場決定書》中未適用行政法規、規定以規范性文件的條文，屬行政行為瑕疵。由于未涉及原告的實體權利，對此，不作為適用法律錯誤認定，4、原告提供的營業執照、衛生許可證、動物防疫合格證，定點屠宰標志牌，被告無異議，應作為認定本案事實的證據。

　　原、被告雙方向本院提供的證據來源合法，證據所證明的內容客觀、真實，具有關聯性，本院予以采信。本案庭審、質證筆錄中原、被告陳述應作為認定案件事實的證據采信。

　　經審理查明，原告重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場（以下簡稱燈塔屠場），1997年5月5日依法取得重慶市工商行政管理局北碚區分局頒發的營業執照，經營范圍為生豬自宰、代宰加工、銷售，經營期限至2006年5月30日。1998年被告重慶市北碚區人民政府（以下簡稱北碚區政府）為燈塔屠場頒發生豬定點屠宰場牌（渝BBQ屠準字第016號）。2002年3月18日燈塔屠場取得了由重慶市北碚區衛生局頒發的衛生許可證，有效期至2005年3月18日。2003年5月13日重慶市北碚區農業委員會為燈塔屠場頒發了動物防疫合格證。1998年至2001年燈塔屠場正式取得了北碚區商業委員會頒發的屠宰標志證書（0001415號），肉品品質檢驗合格驗訖印章（BBQ016號），經營生豬屠宰手續齊全、合法。

　　1998年1月1日國務院《生豬屠宰管理條例》開始實施，該《條例》中確定實行生豬屠宰許可制度，明確由省、自治區、直轄市人民政府結合本地區實際情況制定定點屠宰廠（場）的設置規劃，規定生豬屠宰定點屠宰廠（場）必須具備符合國家規定要求的屠宰間，待宰間，急宰間以及生豬屠宰設備和運載工具。重慶市人民政府為了加強生豬屠宰管理，保證生豬產品質量，保證人民身體健康，根據《生豬屠宰管理條例》和國家有關規定，結合本市實際，于2000年 8月 31日發布第102號令《重慶市生豬屠宰管理辦法》。2001年3月國家開始實施《生豬屠宰與分割車間設計規范》（GB50317――2000），將《生豬屠宰管理條例》第七條二項所指的“國家規定要求”做了具體的規定。同年10月，重慶市人民政府根據國務院行政法規《生豬屠宰管理條例》，政府規章《重慶市生豬屠宰管理辦法》以及國家強制性標準《豬屠宰與分割車間設計規范》（CB50317―2000）有關法規，結合重慶市實際情況，制定《重慶市生豬屠宰定點屠宰廠（場）設置規劃》（渝府發[2001]104號）。對我市行政區域內設置屠宰廠（場）的選址條件、定點數量、等級標準、工作進度、政策措施等作了明確的規定，特別是對城市規劃區范圍內設置屠宰企業按照高標準嚴要求的原則進行規劃建設，規定在城市規劃區范圍內，除渝中區外，其他八區只設一個二級機械化屠宰廠，限期在2003年前建成投產，同步關閉城市規劃區范圍內的其余屠宰廠（場）。2004年5月，重慶市人民政府根據國家有關規定和重慶市實際情況，對渝府發[2001]104號文《設置規劃》作了補充完善，制定了渝府發（2004）第48號《重慶市人民政府關于進一步規范生豬定點屠宰管理工作的補充通知》，該通知要求：從實施“放心肉”工程以保障人民群眾的身體健康、加強環保、促進現代化生產以提升產業水平，以維護正常的市場經濟秩序等原則出發，用機械化、規?；⒐S化、達到國家二級以上標準的生豬定點屠宰廠取代手工屠宰場，將主城規劃區達不到國家規定《豬屠宰與分割車間設計規范》（CB50317―2000）的生豬屠宰廠（場），關閉期限規定為2004年6月30日。2003年6月16日，被告重慶市北碚區人民政府（以下簡稱區政府），批準了北碚區北龍食品有限公司機械化屠宰廠為國家二級生豬定點屠宰廠。由于燈塔屠場地處重慶市主城規劃區內，屠場的基本條件不符合國家規定要求，北碚區商業委員會在2002年至2004年期間，批準燈塔屠場經營生豬屠宰為臨時過渡期。北碚區政府為了切實貫徹執行國家和重慶市人民政府有關生豬屠宰、動物防疫、食品衛生、環境保護等法律、法規、規章及其相關技術標準和規范性文件，確保屠宰環節和流通消費領域的豬肉衛生質量，保障人民群眾身體健康和生命安全，于2004年6月15 日發布了《關于規范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》，即：“本區城市規劃范圍內不符合國家現行生豬屠宰資質條件、未依法取得定點屠宰資格的生豬屠宰廠（場）自2004年6月30日起停業關閉?！薄锻ǜ妗纷?004年7月1日起實施。同日，區政府向燈塔屠場送達《擬關閉屠宰場告知書》，區政府告知燈塔屠場在近期關閉及聽證權利。燈塔屠場在規定的期限內未申請聽證。2004年6月20日，北碚區政府以燈塔屠場已經不符合有關條件為由，作出《關閉屠宰場決定書》，決定自2004年6月30日起關閉原告北碚區燈塔屠場。被告區政府授權北碚區商業委員會于2004年7月1日在《新北碚》報上刊登“從2004年7月1日起注銷燈塔屠場的屠宰標志證書、標志牌、品質檢驗印章”。原告燈塔屠場對北碚區政府作出的關閉屠宰場決定不服，于2004年9月14日向本院提起行政訴訟。

　　本院認為，在本案中，雙方對事實認定沒有異議，爭執的焦點主要集中在法律適用等方面。

　　關于本案具體行政行為的法律性質問題。根據國務院頒布的《生豬屠宰條例》第二條規定，“國家對生豬實行定點屠宰，集中檢疫，統一納稅，分散經營的制度。”第五條規定“定點屠宰廠（場）由市、縣人民政府根據定點屠宰廠（場）的設置規劃，組織商品流通準入主管部門和農牧部門以及其他有關部門，依照本條件規定的條件審查、確定，并頒發定點屠宰標志牌?！钡谖鍡l第三款規定：“未經定點，任何單位和個人不得屠宰生豬?！鄙鲜龇梢幎ù_立我國生豬定點屠宰行業采用的是審批準入制度，從事生豬屠宰活動需要得到行政部門的行政許可，因此，原告享有定點屠宰資格，被告區政府作為定點屠宰資格的行政審批部門既可以對行政相對人的申請決定是否授予定點屠宰資格，也可以因法律、法規、規章修改或廢止或者客觀情況發生重大變化，對行政相對人作出變更或者撤回生效行政許可的決定。本案是由于客觀形勢發生變化，原告燈塔屠場已經不滿足繼續從事生豬屠宰經營的條件而被被告撤回了行政許可，故關閉屠宰場的具體行政行為是撤回行政許可，而不是行政處罰，原告認為被告的具體行政行為應屬行政處罰的理由不成立。

　　關于區政府以《關閉屠宰場決定書》作出撤回原告燈塔屠場已取得的定點屠宰場資格主體是否合法的問題。根據《生豬屠宰條例》第五條第一款“定點屠宰廠（場）由市、縣人民政府根據定點屠宰廠（場）的設置規劃，組織商品流通行政主管部門和農牧部門以及其他部門，依照本條例規定的條件審查、確定，并頒發定點屠宰標志牌”的規定，確定了區政府享有監督管理職責。《重慶市生豬屠宰場管理辦法》第五條第二款規定，被告北碚區政府作為北碚區域生豬屠宰的法定審批機關，同樣享有撤回生效行政許可的主體資格，故被告區政府作出《關閉屠宰場決定書》主體合法。

　　關于被告作出的具體行政行為是否合法的問題。首先，國務院《生豬屠宰管理條例》屬行政法規，至今有效，根據〈中華人民共和國行政訴訟法〉第五十二條，應當適用。其次，《重慶市生豬屠宰管理辦法》是重慶市人民政府根據國務院《生豬屠宰管理條例》，結合本市實際情況而制定的，屬地方性政府規章。屬于人民法院參照的范圍。根據最高人民法院《關于法律適用若干問題座談會紀要》的有關規定，在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用。《重慶市生豬屠宰管理辦法》應當參照，理由在于，國務院頒發的《生豬屠宰管理條例》第二條規定：“國家對生豬實行定點屠宰，集中檢疫，統一納稅，分散經營的制定”。第四條：“定點屠宰廠（場）的設置規劃由省、自治區、直轄市人民政府按照統一規劃，合理布局，有利流通，方便群眾，便于檢疫的管理的原則，結合本地實際情況制定?！痹摋l第三款規定：“未經定點，任何單位和個人不得屠宰生豬……?！币虼?，《重慶市生豬屠宰管理辦法》是結合重慶地區實際對《生豬屠宰管理條例》的具體化，未超出上位法《條例》規定的條件，該規章合法有效，應當適用。同理，《重慶市生豬定點屠宰廠（場）設置規劃》渝府發[2001]104號文及《重慶市人民政府關于進一步規范生豬定點屠宰管理工作的補充通知》渝府發[2004]48號是重慶市人民政府根據《生豬屠宰條例》和重慶市《生豬屠宰管理辦法》出臺的規范性文件，這兩個規范性文件均是為了執行上位法賦予的職責，合法、有效、合理和適當，具有上位法依據，也應承認其效力。因此，被告北碚區政府的《關閉屠宰場決定書》是依據《重慶市生豬定點屠宰廠（場）設置規劃》（渝府發[2001]104號文）第一條、第二條及《重慶市人民政府關于進一步規范生豬定點屠宰管理工作的補充通知》（渝府發[2001]48號文）作出的具體行政行為，具有法律依據。

　　需要指出的是，被告北碚區政府的《關閉屠宰場決定書》的具體行政行為沒有羅列該具體行政行為的所依據法律的具體條、款、項，屬明顯的行政瑕疵，被告應當在今后的具體行政行為中給予改正。

　　關于區政府作出的具體行政行為的程序是否合法的問題。區政府告知了原告有要求聽證權利，但原告未申請聽證，且撤回行政許可程序無相應的法律規定，故被告的具體行政行為沒有違反法律對行政許可的強制性規定，應認定為該具體行政行為程序合法。

　　關于是否應當給予原告補償的問題。原告燈塔屠宰場系已經取得了生豬定點屠宰許可的企業，其合法從事生豬屠宰的活動得到了國家的認可，依法應受國家法律的保護。重慶市北碚區政府2004年6月20日作出具體行政行為，決定原告北碚蔡家崗鎮燈塔屠宰場自2004年6月30日起停業關閉，同年7月1日正式注銷生豬屠宰證、牌、章手續，致使原告的合法權益自2004年7月1日起受到該具體行政行為的實際影響。因此，被告北碚區政府應當根據《中華人民共和國許可法》第八條的規定對原告因關閉屠宰場而遭受的正當損失給予相應的補償。

　　綜上，被告重慶市北碚區政府作出關閉屠宰場決定的具體行政行為主體合法，適用法律、法規正確，程序合法，無明顯不當之處，對原告燈塔屠宰場請求撤銷其關閉屠宰場決定的具體行政行為不予支持。但是，由于被告北碚區政府關閉屠宰場的具體行政行為對原告燈塔屠場的合法權益造成實際損害，被告區政府應給予原告燈塔屠場經濟補償，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條（一）項、最高人民法院《關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第五十六條（四）項、《行政許可法》第八條二款之規定，判決如下：

　　一、駁回原告重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場的訴訟請求；

　　二、責令被告重慶市北碚區政府在判決發生法律效力后三個月內，給予原告重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場相應的經濟補償。

　　本案受理費100元，其他訴訟費500元，共計600元，由原告重慶市北碚區蔡家崗鎮燈塔屠場和被告重慶市北碚區政府各負擔300元。

　　如不服從本判決，可在判決書送達之日起十五日內提起上訴，向本院提交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于重慶市高級人民法院。

　　審 判 長 鐘 敏

　　代理審判員 文林華

　　代理審判員 周 琦

　　二00五年 三月 十六 日

　　書 記 員 蘇 福