加快立法 為流域水資源統(tǒng)一管理保駕護航

　
　　近幾年來，珠江水利委員會在加強流域水資源統(tǒng)一管理方面進行了一系列積極有益的探索，并大膽實踐，獲得新的突破和進展。如2005年以來連續(xù)開展的4次大規(guī)模跨省水量統(tǒng)一調(diào)度工作，就是近年來開展得最成功的流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的典范。另外，珠江委目前正抓緊開展《珠江枯水期骨干水庫調(diào)度管理條例》（以下簡稱《條例》）的立法工作，目的是從法律層面使流域水資源統(tǒng)一管理有法可依。珠江委副巡視員王晉就制定這部法律的有關情況，接受了記者采訪。
　　記者：制定《條例》是珠江委目前重要的工作任務之一，請問為什么要制定這個條例？它的必要性體現(xiàn)在什么地方?
　　王晉：制定《條例》是為了解決珠江水資源統(tǒng)一管理依法行政的法制基礎，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　第一，珠江流域的水資源狀況迫切要求解決枯水期水資源統(tǒng)一管理的問題。珠江流域位于華南亞熱帶地區(qū)，降雨較多，全年水資源量為3660億立方米，在全國各大江河中算是水資源較為豐沛的區(qū)域。然而，由于多方面的原因，枯水期水資源短缺的矛盾也日漸突出，一是降雨時空分布不勻。據(jù)對2005年降雨量統(tǒng)計，2005年珠江流域平均年降水量1200毫米，比常年偏少18.6％。汛期4－9月降雨量982毫米，占全年的82％，其中6月的降雨量就高達375毫米。二是珠江徑流調(diào)節(jié)能力低。蓄水工程的總調(diào)節(jié)庫容僅占地表水資源總量的6.6％，約等于全國平均水平的一半。蓄水工程的總調(diào)節(jié)庫容低，豐水期形成的有效蓄水少，再加上枯水期上游來水驟減，而近幾年三角洲地區(qū)因城市化進程加快，人口增長迅速，供水能力增長過快，怎么能不出現(xiàn)供水危機呢？三是珠江三角洲雖位于華南沿海，降雨較多，但因經(jīng)濟發(fā)展較快，城市化進程加快，人口增長快，人均水資源量已遠遠低于全國平均水平，再加上珠江三角洲受地形地貌限制，不可能通過建設大型蓄水工程增加蓄水條件，城市供水主要依靠提水、引水方式解決，對河道徑流依存度較高，碰上咸潮或因突發(fā)性污染事件造成的大面積污染，必然會加重城市供水的壓力。正因為如此，加強枯水期水資源統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的問題才逐漸浮現(xiàn)出來，成為流域管理機構(gòu)必須面對、必須解決的最重大的問題之一。
　　第二，枯水期水資源統(tǒng)一調(diào)度，已成為流域機構(gòu)日常管理工作的重要內(nèi)容。廣東省和珠江三角洲缺水，國內(nèi)許多人都半信半疑，但卻是不爭的事實。從2003年以來，因流域持續(xù)干旱、上游來水減少、城市供水增加，再加上咸潮上溯，水質(zhì)性缺水已經(jīng)對珠三角、澳門的供水產(chǎn)生了極嚴重的影響。2004年底，因咸潮影響，廣州石溪水廠停產(chǎn)225小時； 中山市主要河道水中氯化物最高含量達到了3500毫克升，部分地區(qū)供水中斷近18個小時；珠海市主要取水口掛定角、廣昌泵站不能取水天數(shù)達170天左右；珠海市橫琴島及三灶地區(qū)甚至有40多天無水供應。導致珠海、澳門只能低壓供水，供水含氯度標準提高到400毫克升，澳門個別時期曾達800毫克升。
　　這一嚴峻形勢引起了黨中央、國務院、水利部以及廣東省委省政府的高度重視，從2004年底起，珠江委開始實施壓咸補淡的應急調(diào)水工作。經(jīng)過兩年實踐，逐步積累經(jīng)驗。從2006年開始，珠江委提前介入流域重大工程項目的建設和管理，提前規(guī)劃年底的水量調(diào)度計劃，有計劃、有步驟地和相關部門進行協(xié)調(diào)和溝通，編制水量調(diào)度預案，開始了珠江枯水期水量統(tǒng)一調(diào)度的實踐，克服種種困難，取得了枯水期水量調(diào)度的成功。今年的來水形勢仍然不容樂觀，咸潮的來勢更兇猛，珠江抗旱、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理水資源的任務將會更加艱巨。
　　這些都說明，珠江枯水期水資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理，已成為流域機構(gòu)十分重要的工作。然而，這么重要的一項工作卻始終沒有相應的法律法規(guī)予以規(guī)范和保障，流域機構(gòu)在流域管理問題上始終面臨法律授權(quán)不清楚、調(diào)度職責不明確、執(zhí)行紀律無依據(jù)、決策拍板無權(quán)威的尷尬局面。面對流域范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)水這樣一種涉及多省區(qū)、多部門、諸多項目水事權(quán)益的復雜系統(tǒng)工程，光靠協(xié)調(diào)、溝通等手段是顯然不夠的。因此，制定珠江骨干水庫調(diào)度管理條例，理順并規(guī)范管理關系才是真正必要和行之有效的手段。#p#分頁標題#e#
　　第三，目前現(xiàn)有的法律法規(guī)不能適應水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理的需要。一是現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有專門調(diào)整水資源或者說水量統(tǒng)一調(diào)度的條款和內(nèi)容。法律是一種調(diào)整社會關系的規(guī)范，不同的社會關系需要不同的法律規(guī)范來調(diào)整。水量的調(diào)度管理是因水量統(tǒng)一調(diào)度而形成的社會關系，這種因調(diào)度而形成的社會關系既不同于因取水而形成的社會關系，也不同于因緊急情況下突發(fā)事件調(diào)水而形成的社會關系，無論是調(diào)整的主客觀要件還是相關責任主體的范圍、條件以及相關的責任追究制度都有很多區(qū)別。二是因調(diào)度管理形成的社會關系中，有其自身獨有的行為特征，有自身的適用范圍，對參與調(diào)度管理的各種主體均有不同的要求，當然也會形成不同的法律責任。調(diào)度管理和取水管理是兩種不同性質(zhì)的管理行為，管理方式不同，適用的法律制度也不應該相同，違法所需要承擔的法律責任當然也就不同。因此，在適用法律時也不能混為一談，更不能混用。三是制訂針對性強、便于操作、責任明確、權(quán)責一致、行為規(guī)范的調(diào)度管理辦法，可使水量調(diào)度有法可依、有章可循。
　　記者：請問《條例》在制訂和運用中涵蓋了流域水利建設與發(fā)展的哪些范疇？
　　王晉：水量統(tǒng)一調(diào)度與管理涉及的范疇其是就是《條例》在制訂和運用中所涵蓋的范疇，一方面涉及到其他部門和地區(qū)的許多單位與行業(yè)，包括國家防總、地方各級水行政主管部門、電力部門、航道管理部門和環(huán)保部門等。另外一方面還涉及到天氣、水雨情預測預報，區(qū)域水資源配置，咸潮活動規(guī)律，調(diào)度計劃的出臺與征求意見，省界斷面流量控制，骨干水庫出入庫流量的計算、控制，相關水利工程的規(guī)劃、建設，相關部門的支持、配合以及取用水戶的供水保障措施等內(nèi)容，有許多內(nèi)容甚至會涉及到一些高精尖的技術。
　　記者：請問制定出臺《條例》，對規(guī)范流域水資源統(tǒng)一管理具有什么重要意義？從法律層面上，能為流域水資源統(tǒng)一管理解決哪些問題或者矛盾？
　　王晉：《條例》的出臺，其最重要的意義在于解決了流域水資源管理中最關鍵的核心問題，即水資源統(tǒng)一調(diào)度與管理問題，奠定了珠江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的法律依據(jù)。屆時流域機構(gòu)在流域管理問題上始終面臨的法律授權(quán)不清楚、調(diào)度職責不明確、執(zhí)行紀律無依據(jù)、決策拍板無權(quán)威的尷尬局面將得到解決。
　　水是流動的，受自然和各種人為因素的制約，水資源從來就不是取之不盡、用之不竭的。水資源充沛，當用水矛盾不突出，各用水戶的用水權(quán)益能通過自然和社會的自動調(diào)節(jié)得到有效保障時，人們從不關心水資源的管理問題。當水資源自然狀況或社會自動調(diào)節(jié)不能有效保證各用水戶的合法權(quán)益，需要將有限的水資源真正用在刀刃上，提高水資源綜合利用的效益時，就必須將分散的、各行其事的開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)換成為統(tǒng)一的、科學的、合理的、可持續(xù)發(fā)展的管理方式，通過人為的、科學的水量調(diào)度，便成為維護各用水戶取用水權(quán)益，平衡取水權(quán)益的唯一手段，成為水資源開發(fā)、利用、管理、節(jié)約、保護的關鍵性要素，成為實現(xiàn)建設綠色珠江的重要途徑。
　　記者：就您剛才所說來看，盡快制定出臺這部《條例》已經(jīng)非常迫切，目前珠江委就《條例》的立法工作制定了怎樣的計劃？已經(jīng)開展的工作有哪些？進展如何？存在哪些主要困難？
　　王晉：《條例》的立法工作目前主要是按照水利部政策法規(guī)司2007年確定的立法規(guī)劃積極做好立法的前期工作，重點是進行珠江骨干水庫調(diào)度管理立法的必要性、迫切性、重要性的論證。截至2007年底，珠江委已經(jīng)按照規(guī)定完成了《珠江骨干水庫調(diào)度條例立法必要性、重要性和可行性報》，包括一個主報告和四個附件，四個附件分別是：《珠江骨干水庫調(diào)度管理體制與運行機制研究》、《水調(diào)與電調(diào)關系專題報告書》、《省界斷面流量與預警流量控制指標研究專題簡要報告》、《突發(fā)性水污染事件應急調(diào)水預案與供水安全保障》。這四個附件分別從四個不同側(cè)面回答了水利部政策法規(guī)司、國務院法制辦以及專門立法機關對這個條例立法十分關注的幾個問題，這個階段的工作已基本結(jié)束。目前正按照水利部的要求繼續(xù)深入做好立法相關工作。#p#分頁標題#e#
　　至于困難，肯定是有的。從我國的現(xiàn)狀看，立法是不容易的。首先，每年報送立法機關的法律草案很多，各部門報送的立法規(guī)劃也很多，但真正能進入立法程序的法案卻很少，立法進度和管理的實際不相適應。其次，水事法律法規(guī)涉及面廣，牽扯到多部門、多地區(qū)的不同利益，各部門在水事利益調(diào)整方面的認識很難統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大。第三，流域機構(gòu)沒有立法權(quán)，也不是真正的行政機關。綜觀世界各國，絕大部分的流域管理都是通過某種協(xié)商機制來達成部門和地區(qū)水事權(quán)益的平衡，是通過協(xié)議的形式實施民主管理，真正通過流域立法實施管理的個案是極少數(shù)。然而，這種協(xié)商機制的運作需要許多條件，但目前我國尚不具備。在目前政府管理仍然處于行政管理的強勢地位的條件下，流域管理采取協(xié)商方式來平衡各方利益也難以實施。因此，流域管理必須采取依法行政的方式，借用權(quán)力機關的立法權(quán)，為流域管理的依法行政創(chuàng)建管理權(quán)威和管理職責。
　　記者：聽您這樣說，《條例》的制定出臺面臨著很多困難，就珠江委來說，能從哪些層面上積極促進《條例》的制定出臺呢？具體又是怎么做的？
　　王晉：一要按照水利部規(guī)定的立法程序和立法規(guī)劃，一步步完成立法前期工作。二要加大宣傳力度，營造良好的輿論氛圍，通過社會和輿論的力量，推動立法工作盡快進行。三要進一步加強對調(diào)度管理關系的研究。通過細致的分析，對調(diào)度管理關系和需要設定的管理制度進行認真解剖，把調(diào)度管理的體制、運行機制和制度保障文字化、條款化，形成上報稿。只有作好了這些工作，有關的立法機關和需要提供支持配合的其他有關地方、部門才能真正了解我們的意圖，知道調(diào)水主要是解決什么樣的問題，才會對流域管理機構(gòu)的調(diào)水權(quán)的“度”有正確的認識，也便于有關部門進行充分協(xié)調(diào)。