條文主旨

本條是關于授權地方r性法規暫時規定不動產統一登記的規定。

立法背景

城市房地產管理法第62條規定：“經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統一負責房產管理和土地管理工作的，可以制作、頒發統一的房地產權證書，依照本法第六十條的規定，將房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權的確認和變更，分別載人房地產權證書。”

關于可以依據物權法的授權對不動產統一登記做出規定的立法權主體：立法法第63條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。…‘較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。”“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”

關于地方性法規對不動產統一登記問題做出規定時應當遵循的原則：立法法第64條規定，地方性法規可以為執行法律、行政法規的規定，就需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項作出規定。除按照立法法規定只能制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

目前我國辦理不動產登記的機構有土地管理部門、房產管理部門、農業主管部門、林業主管部門等多個部門。登記機構不統一，存在重復登記、登記資料分散、增加當事人負擔、資源浪費等弊端。在物權法起草過程中，很多意見都認為，登記機構特別是不動產登記機構不統一，必然出現諸多弊端，不利于健全登記制度，應當統一登記機構。但是統一登記機構的問題較為復雜，對哪些登記機構可以統一，哪些不宜統一，統一的登記機構如何設立，登記機構是否具有行政管理職責等，各方面的意見分歧較大。

建立不動產統一登記制度是必要的;但是，考慮到建立統一登記制度涉及行政管理體制改革，需要有個過程。從現實情況看，群眾迫切要求建立城鎮房地產統一登記制度，根據城市房地產管理法第62條的規定，省級人民政府有權確定“由一個部門統一負責房產管理和土地管理工作”，一些地方也有這方面的規定和做法。據此，本條作出了目前的授權性規定。

條文解讀

解讀本條需要回答兩個問題：1.哪一級地方可以依據本條授權作出規定?2.地方性法規作出規定應當遵循什么原則?

關于根據本條制定地方性法規的立法權主體，根據立法法的規定，包括兩大類：1.省、自治區和直轄市人大及其常委會，目前，我國除臺灣省外共有22個省、5個自治區和4個直轄市。2.較大的市人大及其常委會。這里“較大的市”是指省會市、經濟特區所在地的市以及經國務院批準的根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定享有地方性法規制定權的城市。目前我國共有27個省會市、4個經濟特區所在地的市(深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市)，截止2000年立法法實施時，共有18個經國務院批準享有地方性法規制定權的較大的市(唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、青島市、無錫市、淮南市、洛陽市、寧波市、淄博市、邯鄲市、本溪市、徐州市和蘇州市)。

關于依據本條.制定地方性法規時應當遵循的原則，根據立法法的規定，主要有兩大原則：一是根據本行政區域的具體情況和實際需要的原則;二是不同憲法、法律、行政法規相抵觸的原則。要堅持根據本行政區域的具體情況和實際需要的原則，就要在制定地方法規的過程中，特別是對于統一登記這種中央尚未立法而先行立法的情況，要注意根據本地方的具體情況和實際需要，有針對性地立法。

要堅持不同憲法、法律、行政法規相抵觸的原則，就要既充分發揮地方立法的主動性和積極性，又要從有利于國家法制統一的角度出發。對于不動產統一登記這種中央立法不能一步到位的，地方通過先行立法，既可以解決地方性事務的現實需要，又可以通過地方性法規的制定和實施，積累解決有關法律問題的實踐經驗，為日后的中央立法打下良好基礎;但是一旦法律、行政法規將來對統一登記問題作出規定，就應當按照法律、行政法規的規定執行。