劉文靜

○調整范圍擴大加強了對私權保護的力度。
○處罰方式的細化可以限制行政機關裁量權。
○取消民事賠償裁決權，明確行政權與司法權的界限。

維護治安是公安行政機關最基本的職能之一。正因為是“基本”的職能，其所涉及的內容必定十分瑣碎繁雜——因為它與老百姓日常生活密切相關。在這個意義上，《治安管理處罰法》對社會生活的影響不可忽視。其中，對私權的維護和對治安“警察權”的規范，是這部法律要解決的核心問題所在。《治安管理處罰法》（以下簡稱“新法”。本文所引法條如無特別注明，均為新法之條款）第一條對立法目的的闡述是：“為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責”，應當說這個闡述是基本到位的。對比１９９４年《治安管理處罰條例》（以下簡稱“舊法”）第一條“為加強治安管理，維護社會秩序和公共安全，保護公民的合法權益，保障社會主義現代化建設的順利進行”對于立法目的闡述，“新法”突出了維護私權與規范公權的統一。從整個立法的框架和內容上來看，這一立法目的在新法中也基本得到了體現。以下擇其要點作一簡要分析。

■調整范圍的擴大
從舊法的四十五條到新法的一百一十九條，篇幅增加了一倍半還多。其中，第三章“違法治安管理的行為和處罰”是增加最多的部分。這一章又分了四節，將“違反治安管理的行為”細分為“擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權利、財產權利和妨害社會管理”等四類。與舊法第三章籠統的規定相比，新法不僅對違法行為作了較為合理的分類，而且“違反治安管理的行為”的范圍實際上也大大擴張了。
新法調整范圍的擴大，適應了社會生活的變化。例如“擾亂公共秩序的行為”包括了“非法攔截或者強登、扒乘機動車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行使”（第二十三條第四項）和“破壞依法進行的選舉秩序”（第二十三條第五項）等行為，而對“擾亂文化、體育等大型群眾性活動秩序”的行為的描述，更是分六類具體界定（第二十四條）。又如“侵犯人身權利、財產權利的行為”中，將“脅迫、誘騙或者利用他人乞討”、“反復糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討”（第四十一條），“偷窺、偷拍、竊聽、散布他人隱私”（第四十二條第六項）以及“在公共場所故意裸露身體（情節惡劣的）”（第四十四條）等近年來新出現的或者比較嚴重的現象納入。在“妨害社會管理的行為”中，值得注意的是對經營者作出了規范經營的要求，例如旅館業工作人員對住客不按規定登記或者明知住客攜帶危險物質入住不予制止（第五十六條），典當業工作人員承接典當物品不查驗有關證明、不履行登記手續，或者明知是違法犯罪嫌疑人、贓物，不向公安機關報告（第五十九條第一項）等行為都被界定為違法，并將面臨相應的處罰。
違法行為范圍界定的擴大，意味著對私權保護力度的加大。新納入處罰范圍的違法行為中，有不少是隨著社會經濟發展而新出現的或者日漸嚴重的社會現象。這些行為實際上已經對私權構成侵害，對社會秩序造成干擾。將它們納入處罰的范圍，是順應了社會發展的需要。

■處罰方式與程度的細化
與違法行為詳細分類相對應的是對違法行為的處罰方式與程度的細化。首先，與舊法相比，新法規定的處罰的種類中增加了吊銷公安機關發放的許可證和對外國人附加適用限期出境或者驅逐出境的處罰（第十條），原來的“拘留”也被明確化為“行政拘留”（區別于刑事拘留）。
其次，各類處罰的適用幅度有了更明確的劃分。例如行政拘留的適用因違法行為程度的輕重而分為５日以下、５日以上１０日以下，１０日以上１５日以下等三個檔次；而罰款更是改變了舊法以１元以上２００元以下為主的處罰幅度，新增了２００元至３０００元罰款的幾個檔次。行政拘留適用的細分體現了對限制人身自由的處罰的慎用，本質上是對人權的尊重；而罰款數額上限的提高則是經濟發展的需要；處罰“檔次”的細分一定程度上也可以起到要求公民“勿以惡小而為之”的導向作用。例如“黑客”可能面臨最高１０日的拘留（第二十九條），“買贓”可能受到最高５日至１０日拘留并處５００元至１０００元的罰款（第五十九條）。行政拘留處罰合并執行最長不超過２０日的規定（第十六條），避免了行政處罰因合并執行而處罰過重的可能性。此外，對強制措施的規定在一定程度上也填補了以往立法中的一些漏洞。例如因擾亂體育比賽秩序被處以拘留處罰的，可以同時責令其１２個月內不得進入體育場館觀看同類比賽；違反規定進入體育場館的，可以強行帶離現場（第二十四條第二款）。

■對公安機關行使治安處罰權的實體限制
新法的調整范圍雖然在總體上是擴大了，但舊法中原有的一項權力卻被取消了——公安機關不再具有民事賠償的裁決權（舊法第三十八條規定公安機關有權裁決被處罰對象賠償受害人損失或者負擔醫療費用）。這是一個大的變化。公安機關不再解決民事糾紛，使得《治安管理處罰法》的功能更加純粹和名至實歸，也為行政權和司法權的行使劃分了更清晰的邊界，引導民事糾紛通過訴訟解決。此外，“違反治安管理行為”范圍的擴大并不必然意味著公安機關治安處罰權的擴大。事實上，新法雖然擴大了治安處罰權行使的范圍，但同時對處罰權行使的方式卻作出了更嚴格的限制。例如，罰款數額和行政拘留天數的詳細的“分級”規定，大大限制了公安機關在作出處罰決定時的自由裁量權，有利于減少和避免處罰的任意性和不公平。

■處罰程序的完善
新法對公安機關治安處罰權的限制不僅體現在實體方面，更體現在程序方面。新法第四章“處罰程序”中“調查——決定——執行”的環節劃分，與舊法第四章“裁決與執行”的規定相比，新法的程序性規定不僅在篇幅上是舊法的四倍（舊法第四章只有十條，新法卻有四十條），而且對處罰程序的規定更為詳細、規范，并注意了與其他相關法律（例如《行政處罰法》）的協調和銜接。在調查程序中，告知權利、表明身份、回避等程序公正的基本要求都得到了體現；對傳喚時間作出規定（第八十三條）和將舊法中“訊問”改為“詢問”，體現了與刑事訴訟程序的分界；對檢查程序的規定（第八十七條）則對于長期懸而未決的“強制檢查權”問題在一定范圍內給了一個明確的“交代”。包括聽證程序在內的決定程序與《行政處罰法》中的相關程序性規定基本一致，但每一種情況的處理方式的規定則更加詳細周到。聽證程序的適用被限定在“公安機關作出的吊銷許可證以及處２０００元以上罰款的治安管理處罰決定”，其中“２０００元以上罰款”可以看做是對《行政處罰法》第四十二條“較大數額的罰款”的進一步明確化（當然僅限于治安管理處罰）。而３０日至６０日的辦案期限的規定（第九十九條），也有望促進公安機關對治安案件及時處理，防止久拖不決。
另外，新法對救濟程序的規定也保持了與其他相關法律的協調一致。舊法規定不服處罰只能在５日內向上級公安機關申訴；再不服才可以向法院起訴（舊法第三十九條），與行政復議和行政訴訟制度并不一致；新法則廢止了上述特別規定，規定了“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”（第一百零二條）。在執行程序中，對不服行政拘留處罰決定的救濟的規定，使得被處罰人的權利保障更為充分。新法規定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行的申請，在提供擔保的情況下有可能暫緩執行（第一百零七條至一百一十一條）。這是對行政復議和行政訴訟期間不停止執行的一般規定的特別規定。這些規定有望防止錯誤的行政拘留給被處罰人帶來的不可逆的損失，也可以減少因此而引發的國家賠償。
此外，第五章“執法監督”是舊法所沒有的。此章規定的目的是監督公安機關及其人民警察依法合理行使治安管理處罰權。舊法僅在第四十一條、第四十二條作了簡要規定，新法則將公安機關及其人民警察違法行使治安管理處罰權的情形及其相應的法律責任規定得較為詳細具體，是“限權”的最終保障。
《治安管理處罰法》也許不能說是一部完美的法律，其中一些規定的可操作性仍然值得討論（例如第二十四條責令擾亂體育比賽秩序者１２個月內不得進入體育場館觀看同類比賽；又如第八十七條規定檢查公民住所需要縣級以上公安機關的證明文件等等），但是總體上看，其對違反治安管理的行為及其處罰的詳細規定和處罰程序的具體化、明確化以及合理化，基本上實現了維護秩序、保障權利和規范權力的立法目的。可以預計，這部法律將為公安機關提供更好的執法指引，同時對健全我國行政法律體系和規范行政處罰具有十分積極的意義。
（作者為暨南大學法學院副教授、法學博士）
來源：檢察日報 2005年9月1日
中國人大網 2005年9月1日 責任編輯 蘇大城

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