劉文靜

○調(diào)整范圍擴大加強了對私權(quán)保護的力度。
○處罰方式的細化可以限制行政機關(guān)裁量權(quán)。
○取消民事賠償裁決權(quán)，明確行政權(quán)與司法權(quán)的界限。

維護治安是公安行政機關(guān)最基本的職能之一。正因為是“基本”的職能，其所涉及的內(nèi)容必定十分瑣碎繁雜——因為它與老百姓日常生活密切相關(guān)。在這個意義上，《治安管理處罰法》對社會生活的影響不可忽視。其中，對私權(quán)的維護和對治安“警察權(quán)”的規(guī)范，是這部法律要解決的核心問題所在。《治安管理處罰法》（以下簡稱“新法”。本文所引法條如無特別注明，均為新法之條款）第一條對立法目的的闡述是：“為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)”，應(yīng)當(dāng)說這個闡述是基本到位的。對比１９９４年《治安管理處罰條例》（以下簡稱“舊法”）第一條“為加強治安管理，維護社會秩序和公共安全，保護公民的合法權(quán)益，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行”對于立法目的闡述，“新法”突出了維護私權(quán)與規(guī)范公權(quán)的統(tǒng)一。從整個立法的框架和內(nèi)容上來看，這一立法目的在新法中也基本得到了體現(xiàn)。以下?lián)衿湟c作一簡要分析。

■調(diào)整范圍的擴大
從舊法的四十五條到新法的一百一十九條，篇幅增加了一倍半還多。其中，第三章“違法治安管理的行為和處罰”是增加最多的部分。這一章又分了四節(jié)，將“違反治安管理的行為”細分為“擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和妨害社會管理”等四類。與舊法第三章籠統(tǒng)的規(guī)定相比，新法不僅對違法行為作了較為合理的分類，而且“違反治安管理的行為”的范圍實際上也大大擴張了。
新法調(diào)整范圍的擴大，適應(yīng)了社會生活的變化。例如“擾亂公共秩序的行為”包括了“非法攔截或者強登、扒乘機動車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行使”（第二十三條第四項）和“破壞依法進行的選舉秩序”（第二十三條第五項）等行為，而對“擾亂文化、體育等大型群眾性活動秩序”的行為的描述，更是分六類具體界定（第二十四條）。又如“侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為”中，將“脅迫、誘騙或者利用他人乞討”、“反復(fù)糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討”（第四十一條），“偷窺、偷拍、竊聽、散布他人隱私”（第四十二條第六項）以及“在公共場所故意裸露身體（情節(jié)惡劣的）”（第四十四條）等近年來新出現(xiàn)的或者比較嚴重的現(xiàn)象納入。在“妨害社會管理的行為”中，值得注意的是對經(jīng)營者作出了規(guī)范經(jīng)營的要求，例如旅館業(yè)工作人員對住客不按規(guī)定登記或者明知住客攜帶危險物質(zhì)入住不予制止（第五十六條），典當(dāng)業(yè)工作人員承接典當(dāng)物品不查驗有關(guān)證明、不履行登記手續(xù)，或者明知是違法犯罪嫌疑人、贓物，不向公安機關(guān)報告（第五十九條第一項）等行為都被界定為違法，并將面臨相應(yīng)的處罰。
違法行為范圍界定的擴大，意味著對私權(quán)保護力度的加大。新納入處罰范圍的違法行為中，有不少是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而新出現(xiàn)的或者日漸嚴重的社會現(xiàn)象。這些行為實際上已經(jīng)對私權(quán)構(gòu)成侵害，對社會秩序造成干擾。將它們納入處罰的范圍，是順應(yīng)了社會發(fā)展的需要。

■處罰方式與程度的細化
與違法行為詳細分類相對應(yīng)的是對違法行為的處罰方式與程度的細化。首先，與舊法相比，新法規(guī)定的處罰的種類中增加了吊銷公安機關(guān)發(fā)放的許可證和對外國人附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境的處罰（第十條），原來的“拘留”也被明確化為“行政拘留”（區(qū)別于刑事拘留）。
其次，各類處罰的適用幅度有了更明確的劃分。例如行政拘留的適用因違法行為程度的輕重而分為５日以下、５日以上１０日以下，１０日以上１５日以下等三個檔次；而罰款更是改變了舊法以１元以上２００元以下為主的處罰幅度，新增了２００元至３０００元罰款的幾個檔次。行政拘留適用的細分體現(xiàn)了對限制人身自由的處罰的慎用，本質(zhì)上是對人權(quán)的尊重；而罰款數(shù)額上限的提高則是經(jīng)濟發(fā)展的需要；處罰“檔次”的細分一定程度上也可以起到要求公民“勿以惡小而為之”的導(dǎo)向作用。例如“黑客”可能面臨最高１０日的拘留（第二十九條），“買贓”可能受到最高５日至１０日拘留并處５００元至１０００元的罰款（第五十九條）。行政拘留處罰合并執(zhí)行最長不超過２０日的規(guī)定（第十六條），避免了行政處罰因合并執(zhí)行而處罰過重的可能性。此外，對強制措施的規(guī)定在一定程度上也填補了以往立法中的一些漏洞。例如因擾亂體育比賽秩序被處以拘留處罰的，可以同時責(zé)令其１２個月內(nèi)不得進入體育場館觀看同類比賽；違反規(guī)定進入體育場館的，可以強行帶離現(xiàn)場（第二十四條第二款）。

■對公安機關(guān)行使治安處罰權(quán)的實體限制
新法的調(diào)整范圍雖然在總體上是擴大了，但舊法中原有的一項權(quán)力卻被取消了——公安機關(guān)不再具有民事賠償?shù)牟脹Q權(quán)（舊法第三十八條規(guī)定公安機關(guān)有權(quán)裁決被處罰對象賠償受害人損失或者負擔(dān)醫(yī)療費用）。這是一個大的變化。公安機關(guān)不再解決民事糾紛，使得《治安管理處罰法》的功能更加純粹和名至實歸，也為行政權(quán)和司法權(quán)的行使劃分了更清晰的邊界，引導(dǎo)民事糾紛通過訴訟解決。此外，“違反治安管理行為”范圍的擴大并不必然意味著公安機關(guān)治安處罰權(quán)的擴大。事實上，新法雖然擴大了治安處罰權(quán)行使的范圍，但同時對處罰權(quán)行使的方式卻作出了更嚴格的限制。例如，罰款數(shù)額和行政拘留天數(shù)的詳細的“分級”規(guī)定，大大限制了公安機關(guān)在作出處罰決定時的自由裁量權(quán)，有利于減少和避免處罰的任意性和不公平。

■處罰程序的完善
新法對公安機關(guān)治安處罰權(quán)的限制不僅體現(xiàn)在實體方面，更體現(xiàn)在程序方面。新法第四章“處罰程序”中“調(diào)查——決定——執(zhí)行”的環(huán)節(jié)劃分，與舊法第四章“裁決與執(zhí)行”的規(guī)定相比，新法的程序性規(guī)定不僅在篇幅上是舊法的四倍（舊法第四章只有十條，新法卻有四十條），而且對處罰程序的規(guī)定更為詳細、規(guī)范，并注意了與其他相關(guān)法律（例如《行政處罰法》）的協(xié)調(diào)和銜接。在調(diào)查程序中，告知權(quán)利、表明身份、回避等程序公正的基本要求都得到了體現(xiàn)；對傳喚時間作出規(guī)定（第八十三條）和將舊法中“訊問”改為“詢問”，體現(xiàn)了與刑事訴訟程序的分界；對檢查程序的規(guī)定（第八十七條）則對于長期懸而未決的“強制檢查權(quán)”問題在一定范圍內(nèi)給了一個明確的“交代”。包括聽證程序在內(nèi)的決定程序與《行政處罰法》中的相關(guān)程序性規(guī)定基本一致，但每一種情況的處理方式的規(guī)定則更加詳細周到。聽證程序的適用被限定在“公安機關(guān)作出的吊銷許可證以及處２０００元以上罰款的治安管理處罰決定”，其中“２０００元以上罰款”可以看做是對《行政處罰法》第四十二條“較大數(shù)額的罰款”的進一步明確化（當(dāng)然僅限于治安管理處罰）。而３０日至６０日的辦案期限的規(guī)定（第九十九條），也有望促進公安機關(guān)對治安案件及時處理，防止久拖不決。
另外，新法對救濟程序的規(guī)定也保持了與其他相關(guān)法律的協(xié)調(diào)一致。舊法規(guī)定不服處罰只能在５日內(nèi)向上級公安機關(guān)申訴；再不服才可以向法院起訴（舊法第三十九條），與行政復(fù)議和行政訴訟制度并不一致；新法則廢止了上述特別規(guī)定，規(guī)定了“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”（第一百零二條）。在執(zhí)行程序中，對不服行政拘留處罰決定的救濟的規(guī)定，使得被處罰人的權(quán)利保障更為充分。新法規(guī)定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機關(guān)提出暫緩執(zhí)行的申請，在提供擔(dān)保的情況下有可能暫緩執(zhí)行（第一百零七條至一百一十一條）。這是對行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止執(zhí)行的一般規(guī)定的特別規(guī)定。這些規(guī)定有望防止錯誤的行政拘留給被處罰人帶來的不可逆的損失，也可以減少因此而引發(fā)的國家賠償。
此外，第五章“執(zhí)法監(jiān)督”是舊法所沒有的。此章規(guī)定的目的是監(jiān)督公安機關(guān)及其人民警察依法合理行使治安管理處罰權(quán)。舊法僅在第四十一條、第四十二條作了簡要規(guī)定，新法則將公安機關(guān)及其人民警察違法行使治安管理處罰權(quán)的情形及其相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定得較為詳細具體，是“限權(quán)”的最終保障。
《治安管理處罰法》也許不能說是一部完美的法律，其中一些規(guī)定的可操作性仍然值得討論（例如第二十四條責(zé)令擾亂體育比賽秩序者１２個月內(nèi)不得進入體育場館觀看同類比賽；又如第八十七條規(guī)定檢查公民住所需要縣級以上公安機關(guān)的證明文件等等），但是總體上看，其對違反治安管理的行為及其處罰的詳細規(guī)定和處罰程序的具體化、明確化以及合理化，基本上實現(xiàn)了維護秩序、保障權(quán)利和規(guī)范權(quán)力的立法目的。可以預(yù)計，這部法律將為公安機關(guān)提供更好的執(zhí)法指引，同時對健全我國行政法律體系和規(guī)范行政處罰具有十分積極的意義。
（作者為暨南大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士）
來源：檢察日報 2005年9月1日
中國人大網(wǎng) 2005年9月1日 責(zé)任編輯 蘇大城

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