一、問題的提出

依照現(xiàn)行法律，如果集體土地遵循合法的途徑被國家征用，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物的青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。對這種人為降低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們大都持批評態(tài)度，認(rèn)為“土地補(bǔ)償費(fèi)以農(nóng)地收益來計算并不能反映土地的真實價值，被征用人的利益在土地征用中沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)”，農(nóng)民作為土地所有者，僅僅是獲得了一些“撫慰性”的補(bǔ)償;“按照我國東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值800元左右計算，每畝土地補(bǔ)償費(fèi)至多2萬元，僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一年的工資收入，根本不能體現(xiàn)土地的實際價值，損害了原土地所有人的經(jīng)濟(jì)利益……改革開放以來低價征用農(nóng)民的土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失”。而對于產(chǎn)生這一問題的原因，學(xué)者們也大都認(rèn)為是因為現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算方法不符合市場經(jīng)濟(jì)原則，土地價值人為背離市場價值。因此“征用集體土地應(yīng)該體現(xiàn)市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的原則，即要以土地所有權(quán)市場價格為參考來確定征地補(bǔ)償費(fèi)用，……這樣才能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的公平性。”毫無疑問，學(xué)者們在這一問題上的研究是卓有成效的，結(jié)論也是正確的，但是另一方面，將集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題的研究僅僅局限于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額上的提高，也是不全面的。整體來看，我國集體土地征用補(bǔ)償制度的一個顯著特點(diǎn)是對失地農(nóng)民選擇貨幣補(bǔ)償為主的方式，一次性發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。這種“一次性”方式?jīng)]有照顧到失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和預(yù)期收益，沒有考慮到土地出讓后的增值收益，更加導(dǎo)致失地農(nóng)民的生活沒有保障。所以，如何完善土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，將農(nóng)村土地作為資本化的資源進(jìn)行合理配置，反映土地的實際價值，確保失地農(nóng)民獲得長遠(yuǎn)的土地收益來保障生活，就成為一個更加復(fù)雜的問題。對于這一問題，筆者擬用“未來性”這個詞加以概括，并對此展開討論。

二、未來性的概念及其依據(jù)

(一)未來性的概念解釋

集體土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的未來性，是與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一次性和現(xiàn)有價值相對應(yīng)的一個概念，包含了兩個層次的含義：其一，土地征用不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值，即充分考慮土地的可增值性;其二，改變單一的一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑P(guān)注失地農(nóng)民今后的生計和長遠(yuǎn)利益，致力于建立適合我國農(nóng)村的社會保障體系。這兩層含義是相輔相成的。另外，在理解上，應(yīng)該區(qū)分“現(xiàn)有價值”和“現(xiàn)實價值”。筆者認(rèn)為這兩個概念是不同的。現(xiàn)實價值的外延更廣，包括了土地的現(xiàn)有價值，并且包括土地可預(yù)期的的未來價值。

(二)未來性構(gòu)想的理論與現(xiàn)實依據(jù)

1.法律的公平原則。政府在征用農(nóng)民的土地后，通過劃撥和出讓的方式轉(zhuǎn)讓給使用方，在這一過程中，國家獲取巨額的差價。調(diào)查資料顯示，滬寧高速的土地補(bǔ)償費(fèi)僅8000元/畝，而其在香港的上市的土地市值高達(dá)20萬元/畝;在京珠線征地時，征地補(bǔ)償費(fèi)為7萬/畝。而一般的耕地征地補(bǔ)償費(fèi)為5-6萬/畝，但土地的實際價值起碼30萬元/畝，……江蘇溧陽市，征地補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)民手中僅2萬元/畝，而政府再行轉(zhuǎn)讓時，土地使用費(fèi)一般為8-10萬元/畝。農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地、集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笏a(chǎn)生的增值利益全部被國家拿走，土地征用在某種程度上成為國家獲利的工具。這實際上是對農(nóng)民利益的剝奪，是不公平的，應(yīng)該通過制度設(shè)計讓被征地的農(nóng)民分享這一未來的可預(yù)期收入。

2.保護(hù)農(nóng)民的期待權(quán)。土地由于其特殊的性質(zhì)，其收益具有長期性。在正常的社會經(jīng)濟(jì)和自然條件下，一塊土地可以不斷的產(chǎn)生新的收益。假如這塊地被國家征收，即使農(nóng)民得到一部分補(bǔ)償，但是往往這種補(bǔ)償不能彌補(bǔ)農(nóng)民對土地未來持續(xù)收益的預(yù)期，尤其當(dāng)農(nóng)民對土地投入了大量資金進(jìn)行改良時，這種預(yù)期就表現(xiàn)的更為突出。

3.替代集體土地的社會保障功能。在我國農(nóng)村，集體土地，尤其是耕地的一個顯著特點(diǎn)是承載了農(nóng)村的社會保障職能。我國目前尚未在農(nóng)村建立社會保障體系，所以土地的糧食產(chǎn)出功能就理所當(dāng)然的成為了農(nóng)民最直接的社會保障。只要有土地在，起碼可以保證有飯吃，這就是中國農(nóng)民的土地情節(jié)。相反，一旦國家將土地征用，農(nóng)民雖可得到一筆補(bǔ)償費(fèi)，但立即面臨著謀生的壓力，沒有土地的農(nóng)民如何保證最低的生活水平是征用制度的最大難題。所以，立法者在設(shè)計土地征用制度時，就應(yīng)該考慮到這一現(xiàn)實因素，關(guān)注失地農(nóng)民的未來生計，用新的制度設(shè)計替代原有的土地保障功能，以穩(wěn)定社會。

4.國外的立法例。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括未來增值或者關(guān)注被征用者的長期收益在世界上一些國家的土地立法上已經(jīng)得到了體現(xiàn)。根據(jù)美國財產(chǎn)法，合理補(bǔ)償是指賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格。日本于1951年公布《土地收用法》，規(guī)定土地征收按照既照顧公共利益又尊重私人所有權(quán)的原則，政府用租稅和這些事業(yè)的利用費(fèi)形成的公共財源來賠償。

三、未來性理念的實現(xiàn)——積極探索新的補(bǔ)償方式

總體來看，要實現(xiàn)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的未來性要求，就是要拋棄單一貨幣(且不完全)補(bǔ)償?shù)恼摺Ｔ谑袌鰴C(jī)制的基礎(chǔ)上，以失地農(nóng)民的“收益權(quán)”為立足點(diǎn)，將原來的土地物質(zhì)產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為長遠(yuǎn)的財產(chǎn)收益權(quán)利，讓土地征用給農(nóng)民帶來一系列連續(xù)的收益流，并最終實現(xiàn)以下目標(biāo)：平衡國家、集體、個人對土地增值部分的分配;保證被征地農(nóng)民的生活水平不降低，也就是使被征地農(nóng)民所得到的保障至少等同于擁有土地時的保障。要實現(xiàn)上述目標(biāo)，在現(xiàn)有的補(bǔ)償方式下是行不通的，必需要積極探索新的集體土地征用補(bǔ)償方式。筆者查閱了一些資料，總結(jié)了近年來在各地實踐推行并獲得良好效果的新補(bǔ)償方式，記述如下：

(一)債券或股權(quán)補(bǔ)償

對于綜合效益周期長，收益穩(wěn)定的重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地補(bǔ)償，可以發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為補(bǔ)償，或者以土地補(bǔ)償費(fèi)參與入股經(jīng)營。這種方式可以使農(nóng)民不致因為喪失土地使用權(quán)而同時失去土地權(quán)益權(quán)，延續(xù)了農(nóng)民和土地的關(guān)系，有效的保障了所有人的根本利益。

江蘇泰州海陵區(qū)實行“村民所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管”的模式，成立了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室，具體負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))征地補(bǔ)償費(fèi)的管理。具體措施有：工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由管理辦公室統(tǒng)一把補(bǔ)償費(fèi)存入銀行，每年按利息分給被征地農(nóng)民;地理位置優(yōu)越的城市近郊鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村批準(zhǔn)后，從征地補(bǔ)償安置費(fèi)中拿出部分資金，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展“生產(chǎn)”，年底進(jìn)行收益分紅;工業(yè)生產(chǎn)有一定規(guī)模的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村，費(fèi)用則由農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)一管理，用于發(fā)展再生產(chǎn)。江蘇蘇州市吳中區(qū)胥口鎮(zhèn)的土地合作社，具有代表性：對本鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)民承包的土地，將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股份，以每畝一股不低于1萬元折價入股，每年依照內(nèi)部章程進(jìn)行紅利分配。合作社類似公司法人，農(nóng)民折價入股的土地，由合作社委托鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心開發(fā)經(jīng)營。開發(fā)經(jīng)營后的土地由受托方按協(xié)議每年支付給合作社一定收益，合作社實行保底紅利分配和效益浮動紅利分配二段分配方法。初期個人保底紅利每年每股不低于500元，個人股權(quán)可以繼承、贈與，經(jīng)鎮(zhèn)相關(guān)部門批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓，但不得退股提取現(xiàn)金。

(二)社會保險安置

建立社會保障機(jī)制，即為被征地農(nóng)業(yè)人口購買養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，并將其養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。這對于農(nóng)民來說，相當(dāng)于以土地?fù)Q社保。目前，不少地方就已從土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、集體土地有償使用收入，政府土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓收益中一定比例，用于為農(nóng)民辦理養(yǎng)老與醫(yī)療保險。

浙江省在新近出臺的《關(guān)于加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》中明確提出了實施被征地農(nóng)民社會保障，一般可先實行基本生活保障方式;也可實行基本生活保障與社會保障相結(jié)合的辦法;少數(shù)地方有條件的，還可直接納入城鎮(zhèn)社保體系。同時規(guī)定：被征地農(nóng)民參加基本生活保障和基本養(yǎng)老保險所需資金由政府、村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織、個人共同出資籌集。政府承擔(dān)部分不低于保障資金總額的30%，村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織和個人承擔(dān)70%，從土地補(bǔ)償費(fèi)、征地安置補(bǔ)助費(fèi)中列支和抵交。

(三)留地安置

留地安置是按照被征土地的面積的一定比例設(shè)置留用地，供失地農(nóng)民按城市規(guī)劃要求開發(fā)、經(jīng)營。留用地經(jīng)營所得收入，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和改善失地農(nóng)民生活。

江蘇省蘇州市采取了這種方法。留用地作為征地后對集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償方式之一，為支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，根據(jù)需要安置的農(nóng)業(yè)人口，依照留用地所在地的土地級差收益和人均年收入1000元的標(biāo)準(zhǔn)，核發(fā)留用地指標(biāo)。留用地可以是國有土地也可以是集體土地。對于位置安排、確定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬管理、審批手續(xù)、開發(fā)經(jīng)營、收益分配及相關(guān)扶持政策等方面都是由政府以文件的形式進(jìn)行全面的規(guī)范。溫州、佛山、順德等地也采取了這種方式。

(四)信用支持

《慈溪市土地征用補(bǔ)償管理辦法》在信貸支持上面進(jìn)行了有益的探索，創(chuàng)設(shè)了土地征用補(bǔ)償權(quán)利質(zhì)押貸款，即在土地被依法征用的農(nóng)民選擇分年支取土地征用補(bǔ)償金后，為緩解遠(yuǎn)期按年分次支取和即期需要資金的矛盾，由信用社向失地農(nóng)民發(fā)放的，并以借款人的土地征用補(bǔ)償權(quán)利為質(zhì)押的一種貸款方式。其特點(diǎn)在于：1、對象是被征用的土地在信用社的轄區(qū)內(nèi)已取得土地征用分年補(bǔ)償權(quán)利，且在信用社開立個人存款結(jié)算帳戶的具有民事行為能力的農(nóng)民。2、用途必須限制于失地農(nóng)民合法的生產(chǎn)經(jīng)營和建房、嫁娶和教育等生活需求。3、還款方式上，設(shè)計出“貸款一次發(fā)放、本息分期歸還、每期還款額度小于每期可支取補(bǔ)償金額的方案”。4、貸款期限一般為10年，最長不超過50年。采用這一制度，農(nóng)民選擇分期支取土地補(bǔ)償金后，如果按期支取，可以保障其生活需要;如果趁機(jī)創(chuàng)業(yè)的話，憑此可向信用社申請貸款，而且在歸還貸款本息后，仍可正常支取補(bǔ)償款。