一、消費公益訴訟的當事人主體資格問題

(一)關于提起消費公益訴訟的原告主體資格

公民不是提起民事公益訴訟的主體。盡管學術界與理論界不少聲音認為公民個人應當具有提起公益訴訟的資格，但《民事訴訟法》已經明確將公民個人排除在提起公益訴訟主體資格之外。站在法院司法審判實踐的立場，筆者不再探討公民應否成為提起公益訴訟的主體問題。

《民事訴訟法》規定提起公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。(6)在對此解讀的過程中，對于提起公益訴訟的“機關”應由法律明確規定，沒有異議，但對于“法律規定”是否限制“有關組織”卻有不同的理解。一種觀點認為，有關組織提起民事公益訴訟，不需法律的明確規定。另一種觀點認為，“法律規定”不僅限制機關，有關組織也應有法律明確規定。民事公益訴訟的起訴主體具有法定性，只有“法律規定的機關和有關組織”才有資格提起公益訴訟，這里“法律規定的”不僅限定“機關”，還限定“有關組織”，即這兩類主體只有經法定，才可提起公益訴訟。(7)

即“只有法律規定的機關和法律規定的有關組織”，才能提起民事公益訴訟。鑒于《民事訴訟法》并沒有具體規定哪些國家機關和組織可以提起公益訴訟，該法實際將公益訴訟的主體問題指向其他法律。(8)《消費者權益保護法》將提起消費公益訴訟的主體明確規定為消費者協會。消費者協會是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會組織。(9)由消費者協會作為提起消費公益訴訟的主體可謂正當其責?！董h境保護法》(10)也同樣對提起環境公益訴訟的“有關組織”進行了規定，該法規定“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄社會組織，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟?！?11)立法的實踐符合了提起民事公益訴訟的“有關組織”應為“法律規定的有關組織”的解讀。同時，筆者認為，對此處的“法律”應作狹義理解，即僅為全國人大及其常委會制定的法律。從而對提起公益訴訟的主體資格予以限制。學術上許多觀點認為，應當放寬消費公益訴訟提起的原告資格。在消費公益訴訟方面，我國可以借鑒國外公益訴訟原告多元化的做法。在民事公益訴訟領域中立法實行原告的多元化已成為近現代民事公益訴訟的基本趨勢。(12)“應進一步放寬原告資格至市縣級消協。若原告資格只限于中消協以及在省、自治區、直轄市設立的消協，那么全國有資格提起消費公益訴訟的主體不過30幾個，對真正維護全國廣大消費者的權益作用不大，賦予消協公益訴訟原告資格恐僅具有法律宣示的意義?！?13)筆者不贊同現階段過于放寬提起消費公益訴訟的原告資格。首先，公益訴訟雖然在世界上有些國家獲得蓬勃發展，但在我國仍是新生事物，司法實踐進展不大，經驗不足;其二，現在我國的私益訴訟制度較為完備，對于實際受到損害的消費者個人完全可以通過正常的私益訴訟維護自身的合法權益;其三，是我國法院的性質與職權決定的，作為國家的審判機關，法院行使審判職權是被動的，作為民事案件，“不告不理”是受理原則，結合目前我國法院面臨的案件壓力與司法公信力所呈現出的問題，對待公益訴訟，必須采取保守而審慎的態度。故目前，能夠提起消費公益訴訟的主體僅為“中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會”。

對提起消費公益訴訟“機關”資格的設想與建議。民事公益訴訟制度已誕生近兩年，相對應的主要單行法《消費者權益保護法》、《環境保護法》均進行了較大規模的修改，卻未對提起公益訴訟的機關作出明確規定，體現了立法機關對于提起民事公益訴訟的機關主體資格予以充分謹慎。筆者建議接下來的立法和法律解釋可適當將提起消費公益訴訟的原告主體資格授予檢察機關和工商行政管理部門。

我國《刑事訴訟法》中規定對于在檢察機關在提起刑事訴訟的過程中，如果發現國家財產、集體財產遭受損失的，可在提起公訴的同時，提起附帶民事訴訟。(14)盡管此規定與民事訴訟法提起公益訴訟的規定無法完全對接，但國家、集體財產受損則可理解為是社會公共利益受損，依據檢察機關的性質與職責，檢察機關應對社會公共利益的維護起到一定的作用，眾多消費者的利益也屬于社會公共利益中的一部分。筆者認為，檢察機關對于所提起的刑事公訴案件中，涉及侵害眾多消費者合法權益、構成損害社會公共利益的，如對于辦理的危害食品安全類的案件，在滿足被告主體和案件事實條件的情況下，可以附帶提起民事消費公益訴訟。

關于建議將工商行政管理部門作為提起消費公益訴訟的主體，主要是考慮工商行政管理部門是規范市場交易秩序、保護消費者合法權益的政府主管部門。同時，我國《海洋環境保護法》中規定，對破壞海洋環境造成重大損失的，行使海洋環境監督管理權的部門可以對責任者提出損害賠償要求。(15)故將工商行政管理部門作為提起消費公益訴訟的主體，有立法上的先例，可予以參考。同時工商行政管理部門對經營市場和消費領域行使行政管理的職責，對于侵害消費者合法權益的行為易于發現，便于了解情況，獲取證據能力強，對使用行政手段處理后，仍不能彌補和消除對社會公共利益所造成的損失與對眾多消費者權益造成侵害威脅時，由工商行政管理部門提起消費公益訴訟更顯得順理成章。

(二)關于消費公益訴訟的被告。

依據《民事訴訟法》的規定，起訴必須具備一定的條件。(16)對于公益訴訟而言，除起訴主體不受起訴條件的限制外，其他仍應遵循《民事訴訟法》的規定，要提起消費公益訴訟，還應有明確的被告?！断M者權益保護法》中與消費者相對應的是“經營者”，消費公益訴訟是因侵害眾多消費者合法權益損害社會公共利益的行為而提起的，目的為保護不特定的眾多消費者的合法權益，所以，消費公益訴訟的被告應為商品或者服務的“經營者”。“經營者”的范圍和種類應依《消費者權益保護法》而定，《消費者權益保護法》“爭議的解決”一章(17)中，詳盡地表述了能夠對消費者承擔責任的各類主體，具體有“商品的銷售者、生產者，服務者，使用他人營業執照的違法經營者、營業執照的持有人，展銷會的舉辦者、柜臺的出租者，網絡交易平臺提供者，虛假廣告經營者、發布者，在關系消費者生命健康的商品或者服務的虛假廣告或其他虛假宣傳中向消費者推薦商品或者服務的社會團體、其他組織或個人?！币约吧鲜銎髽I中因分立、合并而變更的，變更后承受其權利義務的企業。上述主體可能侵害消費者的合法權益，亦能成為侵害眾多消費者合法權益繼而損害社會公共利益的主體，當然能夠成為消費公益訴訟的被告。

二、消費公益訴訟范圍的界定

(一)消費公益訴訟的概念。消費公益訴訟即將進入法院司法實務領域，準確界定消費公益訴訟的范圍顯得尤為重要，而前提是明確消費公益訴訟的概念。對于消費公益訴訟的概念，學術界已有多種定義。如：“消費公益訴訟是指由于商品生產者、服務經營者的不法或不合理經營行為，使整個社會的正常商業秩序和消費者公眾利益遭受或者存在侵害威脅之時，國家機關、相關的消費者團體組織或者消費者個人為維護消費者公眾利益而向法院提起訴訟的制度?！?18)又如：“消費公益訴訟是指，在經營者的不法行為侵害了或者有侵害不特定消費者合法權益的可能的情況下，依據法律授權的特定的社會組織或者個人，為了維護消費者公眾利益而向人民法院提起訴訟，由人民法院依法處理此案件的訴訟行為?！?19)根據上文對消費公益訴訟主體的分析，筆者認為，消費公益訴訟是指，在經營者的不法或不合理行為，侵害了眾多消費者合法權益或者存在可能對眾多消費者合法權益造成侵害的威脅，繼而損害社會整個消費領域的正常秩序之時，由法律規定的機關、有關組織為維護消費者公眾利益和消費領域的正常秩序，而向人民法院提起訴訟，由人民法院依法處理的訴訟行為。

(二)“侵害眾多消費者合法權益的行為”須達到損害社會公共利益的程度。《消費者權益保護法》規定對“侵害眾多消費者合法權益的行為”，即可以向人民法院提起消費公益訴訟，(20)與《民事訴訟法》關于公益訴訟的規定并不完全符合，《民事訴訟法》規定提起民事公益訴訟所針對的行為是“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。(21)對該表述的理解，一種觀點認為，這一表述將公益訴訟案件的范圍限定為三類：一是污染環境案件，一類是侵害眾多消費者合法權益案件，一類是其他損害社會公共利益的案件。(22)另一種觀點認為，“只有污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為損害公共利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟?！?23)筆者同意第二種觀點。即不管是“污染環境”還是“侵害眾多消費者合法權益”的行為，要得以提起公益訴訟，均須達到損害社會公共利益的程度。但何謂損害社會公共利益卻難以界定?！肮怖娣懂牭暮诵膬热菥褪瞧涔残裕緝群侵冈谔囟ㄉ鐣v史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需要，經由公共程序并以政府為主導所實現的公共價值?！?24)在消費公益訴訟中，侵害眾多消費者合法權益的行為是否損害了社會公共利益，筆者認為可從以下幾個方面進行判斷：一是，該行為已經給不特定的眾多消費者造成實際損失，且如不及時制止該行為，仍有不確定的消費者必然遭受損失;二是該行為雖尚未造成眾多消費者合法權益受損，但該行為違反相關法律法規規定，對不特定的消費者權益構成潛在的威脅;三是該行為公諸于眾后，讓廣大消費者對同類商品或服務的信賴及該行業的整體信譽產生極大擔憂等不良影響。

(三)嚴格區分消費公益訴訟和一般維護受損害個體消費者權益的訴訟。公益訴訟制度在我國是新創設的制度，應與傳統私益訴訟進行嚴格區分，才能使公益訴訟制度的規范盡快確立下來，使公益訴訟制度健康發展。如果是個體消費者在購買、使用商品或者接受服務中權益受到侵害，即使是數量眾多的消費者，只要是請求保護自身受損權益的，不應是消費公益訴訟，但眾多消費者權益受損的事實理應是公共利益受損的一個證明?！睹袷略V訟法》規定了代表人訴訟制度，包含人數確定的代表人訴訟和人數不確定的代表人訴訟。消費者的合法權益受到實際損害，向人民法院起訴時人數確定的可以適用《民事訴訟法》第五十三條的確定的規則，(25)起訴時受損消費者人數不確定的適用《民事訴訟法》第五十四條規定的人數不確定的代表人訴訟規則。(26)代表人訴訟制度基本能夠解決眾多消費者為維護自己受損的權益而向法院提出的保護請求。因此，能夠通過代表人訴訟解決的消費糾紛，應由消費者提起傳統的民事私益訴訟，運用代表人訴訟規則，達到保護消費者個體權益并節約司法資源的目的。如果不加限制地認為侵害眾多消費者合法權益上的行為均屬公益訴訟的案件范圍，則有可能將本來可能適用代表人訴訟這一私益訴訟的案件當成了公益訴訟案件。(27)有權提起消費公益訴訟的主體依法提起消費公益訴訟與消費者提起普通消費者權益保護私益訴訟應是并行不悖的，互不影響，但法院作出的生效判決、裁定可以互相成為相關事實的確認依據。

三、消費公益訴訟司法實務中的幾個問題

(一)設立消費公益訴訟行政處理前置規則。

《消費者權益保護法》規定，發生消費者權益爭議，可以協商和解、請求消費者協會或其他依法成立的其他調解組織調解、向有關行政部門投訴、提請仲裁、向法院起訴。(28)一般來說協商和解、調解是消費者在爭議初期最常用的方式，但卻存在很大的不確定性，消費者的權益很難得到保障。如果和解、調解不成，則向有關行政部門投訴請求處理是最為及時、有效的手段。目前我國維護消費者合法權益、對商品市場秩序進行行政管理的主要為工商行政管理部門。如經營者某種行為侵害或可能侵害眾多消費者合法權益時，應先由有關行政主管部門(主要為工商行政管理部門)處理，只有當行政機關處理之后，仍無法制止公共利益繼續受損之時，法律規定的主體(目前為省級以上消費者協會)方能提起消費公益訴訟。

(二)關于消費公益訴訟的訴訟費用。

消費公益訴訟的案件受理費，不能依照一般財產案件以訴訟標的金額計算。因為消費公益訴訟的目的主要是預防性，針對經營者的“行為”進行評價，評判該行為是否為侵害眾多消費者合法權益并損害社會公共利益的行為，做出的判決也應當主要是判令經營者停止某項行為或采取某項措施防止公共利益受損。由于公益訴訟的公益性，有觀點認為公益訴訟案件可以先不讓原告預交，或給予緩交，待結案時如被告敗訴，則由被告負擔，若原告敗訴則可予以免交。筆者不贊同這種觀點，一是因為訴訟費用的緩交、免交屬于司法救助的范疇，對于提起消費公益訴訟的消費者協會等組織，不符合國務院訴訟費用交納辦法中司法救助的條件;二是交納訴訟費是訴訟程序啟動的標志，具有象征意義。鑒于消費公益訴訟的公益性，筆者認為，可以采用“按件計收”的方式，每件收取1000-5000元，立案時由原告預交，結案時如果被告敗訴，則由被告承擔訴訟費用，并負擔原告支出的律師費、鑒定評估等費用。若原告撤訴或法院經審理未支持其主張，則可對原告進行減半收取。鑒于原告提起消費公益訴訟的社會公益性，建議設立消費公益專項基金，原告所預交或負擔的費用可從該基金支付。

(三)關于消費公益訴訟的舉證責任

民事訴訟中舉證責任的一般原則是“誰主張誰舉證”。但由于現代消費日趨復雜化、專業化，某些消費產品和服務科技含量較高，消費者與經營者間存在嚴重的信息不對稱。因此，原告一方有時難以證明生產者、經營者有過錯及過錯與結果之間的因果關系，缺乏提供被告違法或者侵害消費者權益的確切證據的能力。(29)所以，對于消費公益訴訟的舉證責任的分配不能完全實行“誰主張誰舉證”，對一些情形可以實行舉證責任倒置，目前法律和相關司法解釋已有相關的具體規定。如《消費者權益保護法》中對機動車、計算機、電視機、電冰箱、空調器、洗衣機等六種耐用商品和裝飾裝修服務是否存在瑕疵進行了專門規定，規定消費者自接受商品或者服務之日起六個月內發現瑕疵發生爭議的，由經營者承擔有關瑕疵的舉證責任。(30)《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》也規定，如消費者舉證證明因食用食品或者使用藥品受到損害，只需初步證明損害與食用食品或者使用藥品存在因果關系即可，除非被告能證明損害不是因產品不符合質量標準造成的除外。(31)該司法解釋第六條規定“食品的生產者與銷售者應當對于食品符合質量標準承擔舉證責任?！?32)雖然該條只是規定了食品，但筆者認為，在消費公益訴訟領域，對于所有商品都應由經營者對商品符合質量標準承擔舉證責任，服務者對所從事的服務符合服務規范和標準承擔舉證責任。

當然，在消費公益訴訟中，原告應當對提起消費公益訴訟的條件和基本事實承擔舉證責任。如對經營者的行為已經發生、眾多消費者受到損害、經營者行為對消費者權益受損存在重大威脅等事項，應按“誰主張誰舉證”的原則，由原告承擔舉證責任。對于法律和司法解釋沒有明確規定“舉證責任倒置”，而根據公益案件的性質，又不適宜按“誰主張誰舉證”處理的，法院可能根據案件具體情況，妥善分配舉證責任。

(四)消費公益訴訟中責任承擔的類型和方式

原告提起的消費公益訴訟如果成立，則說明被告侵害了社會公共利益，應承擔廣義上的侵權責任。承擔侵權責任的方式有：停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響、恢復名譽八種。(33)通過前文分析，我國的消費公益訴訟主要是對經營者的行為進行評價，應主要為“行為禁止之訴”，主要功能在于預防，而非“損失賠償之訴”。故筆者認為，在消費公益訴訟中主要用到的是停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等。具體表現形式可以參照《消費者權益保護法》中規定的方式和措施，設立如下責任承擔形式：停止銷售、提出警示、召回商品、對商品進行無害化處理、銷毀特定商品、停止生產、停止服務、變更銷售或服務方式。(34)在適用上述這些措施時，也可同時判令被告在公共媒體、主要銷售地或主要服務地向廣大消費者賠禮道歉。另外，根據案件具體情況，可以判令被告在經營期內交納“維護消費公益保證金”，具體數額可參考相關法律中對該行為的行政罰款數額而定。

注釋：

(1)2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，自2013年1月1日起施行。

(2)《民事訴訟法》第五十五條對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

(3)2013年10月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過《關于修改〈中華人民共和國消費者權益保護法〉的決定》，自2014年3月15日起施行。

(4)《消費者權益保護法》第四十七條對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。

(5)于亮：《在消費者權益保護領域建立公益訴訟制度》，《法制與經濟(中旬刊)》2009年第7期。

(6)同注(2)。

(7)最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著，奚曉明主編《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社，2012年9月第1版，第94頁

(8)同注(7)

(9)《消費者權益保護法》第三十六條消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會組織。

(10)2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過，自2015年1月1日起施行。

(11)《環境保護法》第五十八條對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

(12)李長春：《論民事公益訴訟原告的多元化》，《湖南文理學院學報(社會科學版)》2004年1期。

(13)王玲、孫智慧：《關于消費公益訴訟的思考與建議》，《北京政法職業學院學報》2013年第2期。

(14)《中華人民共和國刑事訴訟法》第九十九條第二款如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。

(15)《海洋環境保護法》第九十條第二款對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

(16)《民事訴訟法》第一百一十九條起訴必須符合下列條件：一、原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。

(17)《消費者權益保護法》第六章爭議的解決。

(18)婁鴻瑾、蔣淑娟“消費公益訴訟研究”《法制與社會》2008年第3期，第128頁。

(19)顏運秋《公益經濟訴訟》，法律出版社，2008年版，第72頁。

(20)同注(4)。

(21)同注(2)。

(22)最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著，江必新主編《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文解讀與應用》，法律出版社，2012年版，第74頁。

(23)同注(7)，第93頁。

(24)同注(7)。

(25)《民事訴訟法》第五十三條當事人一方人數眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，進行和解，必須經被代表的當事人同意。

(26)《民事訴訟法》第五十四條訴訟標的是同一種類、當事人一方人數眾多在起訴時人數尚未確定的，人民法院可以發出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在一定期間向人民法院登記。向人民法院登記的權利人可以推選代表人進行訴訟;推選不出代表人的，人民法院可以與參加登記的權利人商定代表人。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，進行和解，必須經被代表的當事人同意。人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權利人發生效力。未參加登記的權利人在訴訟時效期間提起訴訟的，適用該判決、裁定。

(27)劉璐：《消費公益訴訟的法律構造》，《法學》2013年第7期。

(28)《消費者權益保護法》第三十九條消費者和經營者發生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：(一)與經營者協商和解;(二)請求消費者協會或者依法成立的其他調解組織調解;(三)向有關行政部門投訴;(四)根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁;(五)向人民法院提起訴訟。

(29)王玲：《從法律實施角度看消費公益訴訟》，整理：任震宇，《中國消費者報》2014年6月2日，第B04版。

(30)《消費者權益保護法》第二十三條第三款經營者提供的機動車、計算機、電視機、電冰箱、空調器、洗衣機等耐用商品或者裝飾裝修等服務，消費者自接受商品或者服務之日起六個月內發現瑕疵，發生爭議的，由經營者承擔有關瑕疵的舉證責任。

(31)《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第五條消費者舉證證明所購買食品、藥品的事實以及所購食品、藥品不符合合同的約定，主張食品、藥品的生產者、銷售者承擔違約責任的，人民法院應予支持。消費者舉證證明因食用食品或者使用藥品受到損害，初步證明損害與食用食品或者使用藥品存在因果關系，并請求食品、藥品的生產者、銷售者承擔侵權責任的，人民法院應予支持，但食品、藥品的生產者、銷售者能證明損害不是因產品不符合質量標準造成的除外。

(32)《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第六條食品的生產者與銷售者應當對于食品符合質量標準承擔舉證責任。認定食品是否合格，應當以國家標準為依據;沒有國家標準的，應當以地方標準為依據;沒有國家標準、地方標準的，應當以企業標準為依據。食品的生產者采用的標準高于國家標準、地方標準的，應當以企業標準為依據。沒有前述標準的，應當以食品安全法的相關規定為依據。

(33)《侵權責任法》第十五條承擔侵權責任的方式主要有：(一)停止侵害;(二)排除妨礙;(三)消除危險;(四)返還財產;(五)恢復原狀;(六)賠償損失;(七)賠禮道歉;(八)消除影響、恢復名譽。以上承擔侵權責任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用。

(34)《消費者權益保護法》第十九條經營者發現其提供的商品或者服務存在缺陷，有危及人身、財產安全危險的，應當立即向有關行政部門報告和告知消費者，并采取停止銷售、警示、召回、無害化處理、銷毀、停止生產或者服務等措施。采取召回措施的，經營者應當承擔消費者因商品被召回支出的必要費用。