為比較研究所需，筆者選擇法、英兩國的警察拘留制度作為參照。比較研究的第一個發現是，無論在法國、英國還是我國，偵查到案都是刑事程序的一個關鍵性階段。以此為前提，筆者從偵查到案的制度設計與實踐運作兩方面總結西方主要法治國家的經驗，對照分析我國現行偵查到案制度的問題與不足，最后，就我國的制度改革進行若干啟示性思考。

一、偵查到案：一個關鍵性的訴訟階段

重要性評價是對某一制度運作效果的評估方式之一。它有兩個導向，其一是結果導向，其二是經驗導向。從結果導向角度進行評估時，應圍繞到案階段對實現訴訟目標的影響力進行分析。它有兩個具體維度：一個維度是對實現偵查目的、提高偵查效率的影響，另一維度是對犯罪嫌疑人訴訟命運的影響。而從經驗導向的角度，到案階段影響力是一個客觀范疇，應根據其實際運作的狀況進行分析、判斷?？傊?，如果偵查到案的制度實踐表明到案階段對訴訟目標的影響越大，則此一制度在刑事程序中就越加重要。

(一)從偵查目的角度的認知

從偵查目的角度，法國、英國的警察拘留和我國的偵查到案都是偵查程序中相當重要的查證階段。其中，法國和我國的到案階段在查證功能方面尤其突出，而英國的拘留訊問對案件處理有著重大影響。

在法國，因案件類型的差異而存在不同的偵查機制?？傮w上，重罪案件應當經歷完整的偵查程序，包括初步偵查、警察拘留和預審階段;輕罪案件和違警罪案件通常只須進行初步偵查和警察拘留。對三個偵查階段比較發現的第一個結論是，預審階段在偵查程序中的作用日趨淡化。一個直接的證據是，很長時期以來，進人預審程序的案件比例不斷降低。20世紀80年代初期，預審法官每年偵查的案件降至6萬余件，而警察獨立偵查終結的案件達100萬件以上，預審案件約占5%;而在2003年，在檢察官提起指控的984699件刑事案件中，僅有35202件經過預審階段，預審案件的比例已降至3。5%。與預審階段相比，所有案件都應經歷初步偵查階段，大部分案件的犯罪嫌疑人還會被警察拘留。

第二個結論是，在經歷了完整的偵查程序的案件中，到案階段的查證功能突出。對三個階段分別搜集的證據情況進行分析后可以發現，不同階段的查證功能并不相同。初步偵查圍繞犯罪現場進行，具有探索事實和發現嫌疑人的查證功能。這一階段的查證主要包括現場勘查、尸檢、搜查、搜索等，緊隨案件發生而展開。偵查人員的主要任務是證實所發生的事件是否構成犯罪，在此基礎上尋找適當的犯罪嫌疑人。預審階段的調查以補充和復核證據為主要途徑。補充性的調查有提取兇器、鑒定，復核性的調查包括人身檢查、對質。

預審調查之所以具有補充性或復核性特點，主要原因是大部分證據已在初步偵查和警察拘留階段搜集在案。與上述兩個階段相比，拘留階段的查證主要圍繞犯罪嫌疑人展開，具有證實犯罪的功能。各種調查中，最重要的是訊問。其他的調查雖與訊問無關，但仍以嫌疑人為直接對象，如對嫌疑人的酒精檢測，搜查、扣押嫌疑人物品，安排與事主進行對質，等等。故就作用程度而論，警察拘留階段與初步偵查階段不分軒輊，但遠強于此后的預審階段。JacquelineHodgson在法國五個地區進行的數十次訪談發現，司法警察和檢察官們習慣于最大限度地利用拘留期限展開訊問;當訊問展開后，司法警察的主要任務就是構建書面的認罪記錄;為獲得認罪供述，司法警察常常借助多種策略展開壓力式訊問。根據BronMcKillop對五起輕罪和一起重罪案件的卷宗分析可發現，犯罪越嚴重，拘留調查收集的證據就越多。在一起重罪案件中，拘留階段收集的證據有26份，而拘留前的最初調查只有6份，預審階段也不過12份。

我國的偵查到案措施包括傳喚、拘傳、留置、口頭傳喚和抓捕等，其持續時間通常不超過48小時。在偵查程序的整體框架下，到案階段前接立案、破案階段(可統稱“初步偵查階段”)，后續羈押(刑事拘留、逮捕)階段。比較發現，初步偵查階段以線索發現功能為主。其中，在立案審查環節，偵查機關也會詢問相關人員，以判定是否有犯罪事實發生，但這些材料通常不會裝入正式的卷宗之中。在偵察破案環節，幾乎所有的偵查行動都具有秘密性，偵查人員對證據情況也會簡單記載，但不是采用嚴格的書面形式予以固定。作為初步偵查的結果，以證據形式載入卷宗的一般只有現場勘查資料。從偵查人員角度，這主要是考慮到犯罪嫌疑人尚未確定，以法定形式固定證據并無訴訟價值。但另一方面，無論是立案審查還是偵察破案的調查，都會發現大量證據線索，這些線索就成為此后階段證據轉化的基礎。

包括訊問在內的查證基本集中于偵查到案與偵查羈押階段，而這兩個階段查證功能的大小可以進行數據比較分析。筆者在三個地區進行的考察發現，到案階段與羈押階段的查證功能較為相當。然而，考慮到到案期間遠遠低于羈押期間這一因素，到案階段實際上承擔了主要的查證任務。在樣本案件中，到案階段的平均訊問次數為2.0次，訊問密度為3.75小時/天，而偵查羈押階段中刑拘、逮捕的平均訊問次數為1.5次、1.7次，訊問密度低至0.15小時/天和0。0.4小時/天;其他主要證據的查證方面，到案階段平均為4.55個，查證密度為4.55個/天，刑拘、逮捕階段平均分別為4.6個和1.4個，查證密度分別為0.195個/天和0。02個/天。

英國刑事審判實行傳聞證據排除規則，偵查中收集的書面證據資料不具有證據資格，但拘留階段訊問的意義卻非同尋常。在拘留結束時，犯罪嫌疑人是否認罪對案件處理有著決定性的作用。首先，從訊問結果看，嫌疑人接受訊問率較高且供述率不低。多項研究發現，大約3/4的犯罪嫌疑人在拘留階段接受警方訊問。就供述率而言，也有超過50%的嫌疑人作出供述。

其次，從訊問結果與案件處理的關系看，接受訊問或供認有罪的嫌疑人絕大部分被作出認定處理，拒絕審訊或供認的嫌疑人中無罪處理的比例較高。CorettaPhillips和DavidBrown的研究發現，已認罪供述的犯罪嫌疑人中被指控、警告的比例達88%。無進一步行動的比例只有7%;未認罪的嫌疑人中，被指控、警告的比例只有56%。無進一步行動的比例高達35%。

(二)從犯罪嫌疑人訴訟命運角度的認知

對于法國、我國和英國，偵查到案也是決定犯罪嫌疑人訴訟命運的關鍵性階段，這主要是從到案階段終結時的案件處理結果方面體現出來。具體而言，通過偵查到案階段的訊問和調查，相當比例的嫌疑人或被排除犯罪嫌疑，或被非刑事處理，而從刑事程序中解脫出來。

在法國，在警察拘留結束時，偵查機關對案件的處理形式包括不予立案和追訴決定，后者又包括立案偵查、直接出庭和立即出庭等。在此方面，缺乏直接、全面的統計數據。但**法尼等指出，相當一部分輕罪案件都以不予立案決定終結，在違警罪案件中，這一比例更高。不予立案決定意味著指控證據不足或嫌疑人不構成犯罪，相應地，偵查機關應當立即釋放嫌疑人。

在我國，偵查到案不過是偵查程序的中間階段，其案件處理包括繼續偵查和終止偵查兩種情形。在作出繼續偵查的決定時，偵查機關對犯罪嫌疑人可以采取刑拘、逮捕、取保候審、監視居住等強制措施;而在終止偵查的情況下，應解除其犯罪嫌疑，予以釋放。筆者對S省兩個區、縣留置適用情況的考察發現終止偵查和繼續偵查的比例基本相當，終止偵查的形式包括釋放、治安處罰、強制戒毒等。其中，N縣公安局1999年留置轉為刑拘的比例只有40.1%。釋放比例則高達47%;J區公安局2004年度留置轉刑拘比例為42.4%。釋放、治安處罰等終止偵查的比例達45.9%。

在英國，拘留階段結束時，警察的處理主要包括提起指控、警告和無進一步行動。其中，無進一步行動即撤銷案件、排除被拘留人員的犯罪嫌疑，警告則是由警察直接作出的處罰決定，類似我國治安處罰中的警告、訓誡。《1984年警察與刑事證據法》實施以來的五項研究發現，提起指控的案件約為所有拘留案件的50%。其變化幅度為43%-54%。無進一步行動則占20%-43%。警告比例在14%-21%之間，終止偵查比例達34%-64%。

(三)小結

在英國、法國，偵查到案被稱為警察局的階段(policestage)。無論對于偵查機關還是嫌疑人，這都是一個相當重要的階段。對偵查機關來說，這通常是刑事程序中唯一直接面對并控制犯罪嫌疑人人身的階段，由此進行的訊問和其他調查對于證實其是否有罪至關重要。而對犯罪嫌疑人來說，正是拘留之后，才真正地被“構陷”進訴訟程序之中了。以英國為例，不少學者通過各自的實證研究后揭示了同樣的現象。早在1982年，麥*偉、鮑*溫即已指出，“在刑事訴訟中真正起決定作用的交易已經從法院轉移到警察訊問室。在大多數案件中，正是這些交易為發生在此后的刑事訴訟階段的事件涂上了顏色。的確，它們往往決定了案件審理的結果。”

埃德·凱普在考察英國《1984年警察與刑事證據法》實施的情況后稱，“由于逮捕目的和拘留目的的轉變，與決定大多數案件有關的有意義的事件發生在警察所內而非法庭上?！盋orettaPhillips和DavidBrown進一步明確了到案階段的重要意義，他們指出，“每年大約有175萬人因涉嫌犯罪被警察逮捕。警察局的階段是關鍵性(critical)的，因為許多不利于犯罪嫌疑人的重要決定在此階段作出?！?/p>

我國也不例外。偵查程序中，只有緊隨傳喚、拘傳、留置、口頭傳喚、抓捕等到案措施的偵查階段可稱之為真正的“警察局階段”。在此階段，偵查機關通常會進行長時間的、密集的訊問，以最大限度地獲取犯罪嫌疑人的認罪供述;為了使案件順利進入預審，“沿供求證”或圍繞犯罪嫌疑人獲得更多的證據也是必不可少的。在偵查到案結束時，相當比例的犯罪嫌疑人被過濾到刑事程序之外。因此，這一階段也是“關鍵性”的。

二、西方經驗與中國問題

(一)西方經驗：以法、英兩國為例

對于如此關鍵的訴訟階段，法、英警察拘留的制度和實踐層面，均有不少經驗。將這些經驗加以歸納，可以發現它們可以統合于一個整體的訴訟理念，既支持偵查權力的有效運作，又切實加強犯罪嫌疑人權利的保障，既追求犯罪控制目標的實現，又重視正當程序的運行，盡可能促進兩種利益考量或價值理念的平衡。不過，在警察拘留的不同環節，由于具體目的不同，權力行使和權利保障機制也并非完全遵循機械的利益均衡原則，而是有所側重。

經驗之一：在到案措施的決定環節，警察享有較為充分的自由裁量權，但又有一定的程序對此加以制衡。

在到案措施的適用上，以無證到案為原則、有證到案為例外，其核心取向是賦予警察充分的自由裁量權。就法國來看，無論是現行案件中的調查還是初步偵查，警察運用拘留時既無須征得檢察官的同意，更無須法官的審查。在現行案件調查中，只要認為有調查的必要，即可決定適用拘留;而在非現行案件的初步偵查中，如果認為有跡象推定某人已經實行或意圖實施某一犯罪，也可自行決定適用拘留。在此，雖然法律規定了“偵查必要”或“有跡象推定某人犯罪”等限制性條件，但案件和犯罪嫌疑人的狀況是否符合這些條件，完全由偵查人員自行判斷。

從英國來看，雖然普通法中令狀逮捕是一般原則，治安法院法也明文規定，警察須根據治安法官授權并簽發的逮捕令狀方可執行逮捕。但是，《《1984年警察與刑事證據法》改變了這一傳統，規定只要警察有合理根據懷疑已經發生可捕罪，他可以逮捕任何有合理根據懷疑為該罪犯罪嫌疑人的人，無須令狀。在現行法框架內，如果警察認為已具備逮捕某人的條件，即可在向治安法官提出申請和自行決定之間作出選擇。從及時、方便的角度考慮，無證逮捕為當然之選。

法國、英國是糾問制和對抗制的典型，分別代表著刑事程序法治現代化的不同類型。但它們在涉及拘留或逮捕這一剝奪公民人身自由的重大法律措施方面，不約而同地采用了一種權力寬容的態度。究其根源，與兩方面因素直接相關。一方面，無證的拘留、逮捕是有效偵查的必要手段，尤其在案情緊急或發生嚴重犯罪的情況下更是如此。這順應了一種幾近普遍的共識：為實現有效的犯罪控制，必須為警察配備廣泛控制和監管公民的權力，而法律也應從禁止警察干涉公民事務轉為調整已被認為不可避免的干涉。另一方面，相對于審前羈押，拘留、逮捕所伴隨的剝奪人身自由的期限極為短暫。換言之，適用拘留、逮捕對犯罪嫌疑人法益的損害遠遠不及羈押，因此，從比例原則角度，限制警察權力的需要并不迫切。

盡管如此，基于對權力擴張固有的擔心，法、英兩國都規定了一定的制衡機制。法國法的制衡機制有兩種：其一是規定作出拘留決定的主體只能是高級警官，即司法警察警官，司法警察警員、助理司法警察警員等下級警察無權決定。

其理論依據是，在高度科層化的警察系統中，居于上層的官員在經驗、權威方面更勝一籌，行事也更為謹慎。其二是事后報告制，即警察拘留犯罪嫌疑人后，應當迅速將此事由報告共和國檢察官，由后者實施拘留監督。英國法采用事后審查制，其內容是，犯罪嫌疑人被逮捕至警察局后，拘留警察應就是否有足夠的證據指控他犯罪進行審查，在此基礎上作出繼續羈押、保釋或無條件釋放的決定。相對于法國法的事后報告制，英國法的事后審查制在確定逮捕和拘留的合理性方面有著實質性的決定權力，而不僅僅是象征性的監督。無論是事后報告制還是事后審查制，對于不合理的拘留、逮捕，都能發揮相當程度的過濾作用。

經驗之二：在到案羈留環節，針對犯罪嫌疑人的調查權廣泛、深入，而犯罪嫌疑人訴訟權利、羈留待遇保障亦較為充分，同時，還有一定的權力監督機制對此調適。

隨著嫌疑人身份被正式確定，到案羈留環節必然形成權力行使與權利保障的尖銳沖突。在法、英兩國，犯罪嫌疑人被羈留于警察局內。這是一個相對封閉的環境，偵查人員借此展開訊問及其他以嫌疑人為直接對象的調查活動。調查活動的中心都是對犯罪嫌疑人進行訊問。作為一種重要的取證方式，兩國法都規定，警察對于訊問的過程和結果，都應進行記錄。然而，由于整體上訴訟構造及技術路徑的差異，這兩個國家無論在訊問的制度規定上，還是實踐運作中，都表現出很大的差異。制度差異主要表現在權利告知程序、訊問條件及不當訊問的法律后果方面。具體而言，法國法并不要求警察在訊問時告知嫌疑人所享有的訴訟權利，包括對抗訊問的權利如沉默權，而權利警告在英國是一個必經程序;法國法不限制每一次訊問的時間，而英國法不僅規定了每次訊問不超過2個小時，還規定了24小時之內的最長訊問時間;法國法并未嚴格限制警察的不當訊問，而英國仍沿襲其普通法的排除法則;等等。由于制度導向不同，兩國的訊問實踐也因之分別。在BronMcKillop的個案考察中，警察訊問時間遠遠長于英國內政部的調查小組在英國警察局里的發現;不當訊問方面，法國的情況也似糟糕許多。盡管存在如上分別，鼓勵警察訊問卻是兩國法律和實踐的共同取向。

拘留訊問所具有的強大的事實發現功能，直接危及犯罪嫌疑人的根本利益，如意志自由、羈留處遇等。為了避免權力濫用，法、英兩國設立了相應的控制機制：犯罪嫌疑人的訴訟權利體系和拘留監督制度。對于訴訟權利，兩國法律都有系統規定，但英國的權利保障似乎更加充分?？傮w上有三個特點：第一，權利配置方面，都規定了實質性的程序權利。兩國立法都賦予犯罪嫌疑人在拘留期間享有沉默權和律師咨詢權。這兩項權利都是“實質性”的，能夠幫助犯罪嫌疑人有效對抗警察訊問和偵查。就沉默權而言，嫌疑人可以通過主張這一權利而避免訊問，也可以在訊問中任何時候通過拒絕回答問題而退出訊問。就律師咨詢權來說，嫌疑人通過咨詢律師，客觀地了解自己的處境，從而幫助自己在訊問和其后的訴訟中作出有利于己的決定。比較而言，法國法對于上述兩項權利的限制似乎過多。例如，對于沉默權，警察沒有提示的義務，從而造成實踐中不少被拘留人員難以主張這一權利;

又如，律師會見自己當事人時，每次談話時間不超過30分鐘，這大大限制了律師作用的發揮。

第二，權利行使方式上，都有相應的保障機制。法、英兩國法律都規定了值班律師制度來保障犯罪嫌疑人知悉權利和行使權利。從實踐效果看，法國似乎不及英國。在法國，律師扮演的似乎更多是心理醫生的角色。而英國法在值班律師制度之外，還規定了書面的權利行使方式。犯罪嫌疑人無論是主張權利還是放棄權利，都必須由警察以書面方式記錄，從而確保權利行使的真實性與自愿性。法國則缺乏這一機制。

第三，行使權利對偵查權的影響似乎并不明顯。在法國，實踐中警察主要通過施加審訊壓力、延遲律師會見及限制會見時間等方式削弱犯罪嫌疑人權利的影響。JaquelineHodgson、StewvartField與AnderewWest等人的考察證實了這些做法。英國學者的多項研究發現，盡管權利實踐具有普遍性，但權利行使并未明顯妨礙偵查目的的實現。例如，英國內政部的研究報告發現，主張沉默權并給犯罪嫌疑人帶來有利的訴訟結果。

另一種控制機制是拘留監督。法國的拘留監督通過共和國檢察官進行，亦稱司法監督。英國的拘留監督由警察局內級別較高的警察(拘留警察)負責，其性質是行政監督。兩種機制下，都要求監督官員通過親眼觀察或審查拘留記錄的方式了解警察權力行使和被拘留人權利、待遇的保障情況。表面上看，行使監督權的檢察官較之拘留警察更具有中立性，拘留監督效果理應更好。

然而，實際情況并非如此。英國的拘留警察實際扮演著被拘留人權利的保護人、處遇和待遇的監督人角色，這得益于《1984年警察與刑事證據法》及《警察工作規程》對拘留警察職責的細致規定，以及拘留警察的近距離工作條件。與之相比，法國法對檢察官監督角色的規定似乎過于籠統，同時，檢察官對于警察局的工作環境又較為疏遠，因此，監督乏力就不難理解。但是，考慮到檢察官同時又是偵查指揮人員，負責偵查的警察在案件發生時、實施拘留后及采取其他強制性調查措施時，均需向檢察官報告相關情況，因而，檢察官了解案情、監督拘留的途徑依然存在。

經驗之三：案件處理被設計為偵查程序的終結環節，既有利于促進理性偵查，節約司法資源，也有利于保障犯罪嫌疑人的人身自由。

在法國，只有極少比例的重罪案件在警察拘留之后經歷預審程序。除此之外，法、英兩國的警察拘留通常就是偵查程序的終結階段，拘留結束時的案件處理標志著偵查的結束，案件或進入起訴、審判程序，或者被過濾到刑事程序之外。概言之，警察拘留的案件處理具有偵查程序的終決性功能。這對于警察機關和犯罪嫌疑人來說，都有著不同尋常的意義：

對于享有偵查資源和具備各種偵查手段的警察機關，案件處理的終決性功能能夠促進警察的理性偵查，使逮捕權或拘留權的運用更加謹慎。首先，拘留案件處理意味著案件管轄權的轉移，警察機關不再享有繼續偵查的權力。受此指引，警察機關應當確保進入拘留環節的犯罪嫌疑人具有相當的犯罪嫌疑，同時，案件應能在短時間內徹底查清。因此，警察機關必須慎重地行使逮捕、拘留權。這就提出了“充分偵查”的要求，即，負責偵查的警察應當在決定逮捕、拘留之前積極地展開調查，以最大限度地查清事實，查找一切可能的證據線索。不僅如此，警察機關還必須在短暫的拘留期間內進行有效的訊問及其他針對嫌疑人的調查，以完善指控證據體系。

從權利保障角度，案件處理的終決性功能延伸出保釋普遍化的效果。就英國的警察實踐看，TomBucke和DavidBrown的研究發現，在拘留后被提起指控的情形中，保釋所占比例高達80%，這意味著，絕大多數被指控者避免了審前羈押，其正常的生活、工作狀態得以維持。保釋權利的意義不止于此，在保釋狀態下，犯罪嫌疑人可以更有效地進行辯護準備。

在促進偵查理性和保障被指控者自由的同時，警察拘留結束時的案件處理還有效地節約了司法資源，減少政府的不必要投入。其作用機制是：一方面，由于偵查活動密集進行，偵查拖延現象可以在相當程度上得以避免或減少;

另一方面，由于絕大多數被指控者被保釋候審，羈押的成本支出亦得以節約。就后一方面，可以根據英國內政部緩刑部門的統計進行大致估算。根據1997-1998年保釋監督、羈押成本和1997年的保釋比例進行計算，僅此一項，政府當年大致節約14億英鎊，約占1997年司法部門總支出的20%。

(二)中國問題

由于復雜的原因，我國偵查到案的制度與實踐的背離相當嚴重，以至于很難單一地從規范或實踐維度對我國偵查到案制度進行評判。比照法、英兩國的經驗，我國偵查到案存在的主要問題是，在權力行使與權利保障之間，并沒有做到適當的協調。在不涉及犯罪嫌疑人重大利益的某些環節，不考慮偵查效果，過度限制偵查權力;而在犯罪嫌疑人利益更加重要的其他一些環節，則單純為了追求偵查目的而嚴重損害犯罪嫌疑人基本權益。無論是規范上還是實踐中，都不同程度地存在上述問題。

問題之一：在到案措施適用環節，偵查權力所受的規范限制過嚴，而實踐中又過于隨意。

傳喚、拘傳、留置等到案措施適用帶來的直接后果是，犯罪嫌疑人會受到偵查機關的短暫羈留。盡管由此限制了犯罪嫌疑人的人身自由，但由于時間短暫，加之并未如拘留、逮捕帶來“犯罪標簽”式的影響，故所涉利益并不重大。與之對應，在偵查實踐中，現行犯、準現行犯及調查中犯罪嫌疑人突然出現等緊急情形不斷增多，以至于偵查模式從“由案到人”漸變為“由人到案”。

后一模式要求一線偵查人員準確地判明案情，當機立斷地采取偵查措施。為此，必須減少不必要的審查環節和權力制約，以提高偵查效率。如果仍遵循官僚式的偵查管理機制，極易貽誤偵查破案時機。將到案后果與其偵查目的進行比較，可以發現，偵查利益實重于犯罪嫌疑人利益保障的需要。故從制度層面，應賦予偵查人員充分的自由裁量權。但為確保偵查權的理性行使，在不妨礙偵查效率的前提下，亦需通過一定機制加以監督或審查。