拆遷中違章建筑如何進(jìn)行法律界定

(一)什么是違章建筑

關(guān)于什么是違章建筑，國家法律并沒有統(tǒng)一的定義，通常是指違反國家法律法規(guī)規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定建造的房屋。各地政府一般從規(guī)劃、施工許可的角度去認(rèn)定違章建筑，也就是說，如果你建造的房屋沒有取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑施工許可證的，或者超出上述該證的許可范圍建設(shè)的，都有可能被認(rèn)定為違章建筑，實(shí)踐中拆遷如果涉及到的違章建筑的認(rèn)定、拆除，大多也是從這幾個(gè)證入手的。

從違章程度的不同來看，違章建筑分為兩種，一種是有土地使用權(quán)的違章建筑，也就是在自己合法取得土地使用權(quán)的土地上進(jìn)行建設(shè)，但該施工建設(shè)未取得或超出建設(shè)、規(guī)劃部門的相關(guān)審批，另一種是無土地使用權(quán)的違章建筑，因?yàn)闆]有土地使用權(quán)，也談不上后續(xù)的審批手續(xù)，這種類型的違章建筑，往往會(huì)面臨被無償拆除的法律后果。

(二)無證房和證件不齊全的房屋是違章建筑嗎

律師辦案實(shí)踐中，經(jīng)常遇到無證房或證件不齊全的房屋，尤其是十幾二十年前建造的房屋，基本上都存在證件不齊全的情況，這一類房屋，在拆遷中經(jīng)常面臨違章拆除的威脅，那么，這類房屋都可以簡單的認(rèn)定為違章從而被無償拆除掉嗎?

我們認(rèn)為，這個(gè)觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。

首先，建造時(shí)的法律規(guī)定是認(rèn)定是否屬于違章建筑的依據(jù)。《物權(quán)法》第三十條："因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力"，這一規(guī)定明確規(guī)定了建筑物權(quán)，確立了只有違反了建筑時(shí)的法律依據(jù)，才能確定為違章建筑。我們國家的規(guī)劃部門，從1974年才開始有，90年代才逐漸完善，2008年1月1日實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以前，只有城市房屋才需要規(guī)劃審批，農(nóng)村房屋建設(shè)根本不需要經(jīng)規(guī)劃部門審批，只要取得村委會(huì)的批單就可以。所以，幾十年前建造的房屋，要看是否符合當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，而不能簡單地以現(xiàn)在法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定是否屬于違章建筑。故宮、人民大會(huì)堂至今也沒有取得房屋產(chǎn)權(quán)證，但是顯然不能把它們認(rèn)定為違章建筑。

其次，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》國辦發(fā)明電〔2003〕42號(hào)文規(guī)定：對(duì)拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)。對(duì)政策不明確但確屬合理要求的，要抓緊制訂相應(yīng)的政策，限期處理解決;一時(shí)難以解決的，要耐心細(xì)致地做好解釋工作，并積極創(chuàng)造條件，爭取早日解決。所以，無證房、證件不齊全的房屋不等于違章建筑，不等于可以無償強(qiáng)制拆除。

(三)誰有權(quán)利認(rèn)定違章建筑

實(shí)踐中，我們經(jīng)常遇到拆遷方直接和被拆遷人說，你這是違章建筑，按政策沒有補(bǔ)償或者是只有很低的補(bǔ)償。實(shí)際上，違章建筑的認(rèn)定有著嚴(yán)格的法律要求，須有權(quán)的行政部門經(jīng)法定的程序認(rèn)定后才能確認(rèn)為違章，拆遷和拆除違章是兩套完全不同的法律程序，拆遷方是沒有權(quán)利在拆遷過程中直接認(rèn)定違章。

如果從規(guī)劃許可的角度認(rèn)定違章建筑，應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃部門對(duì)是否屬于違章建筑進(jìn)行認(rèn)定，經(jīng)法定程序認(rèn)定后，城管部門或者綜合執(zhí)法部門才可以對(duì)違章建筑作出責(zé)令拆除的行政處罰，未經(jīng)規(guī)劃部門認(rèn)定之前，城管部門或者綜合執(zhí)法部門不能在執(zhí)法過程中自行認(rèn)定違章建筑。但是司法實(shí)踐中，城管部門或綜合執(zhí)法部門往往把違章建筑認(rèn)定這一程序遺漏了，直接進(jìn)入責(zé)令限期拆除的執(zhí)法環(huán)節(jié)。

此外，即使被認(rèn)定為違章建筑，也不是必然面臨被無償拆除的法律后果。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法六十四條的規(guī)定，對(duì)違章建筑的行政處罰包括限期改正并處罰款、限期拆除、沒收實(shí)物或者違法建設(shè)并處罰款。三種處罰方式看起來屬于行政自由裁量權(quán)，但是，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮比例原則，即違法嚴(yán)重程度與行政處罰輕重成比例，對(duì)于存在時(shí)間長，拆除會(huì)造成重大損失的應(yīng)當(dāng)考慮罰款，補(bǔ)辦手續(xù)的方式去處理。

(四)法院不再介入強(qiáng)制拆除違章建筑

2013年4月3日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》宣告了法院不再介入非訴“拆違”。因?yàn)楦鶕?jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請。

《批復(fù)》之所以強(qiáng)調(diào)“對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除”，主要是因?yàn)椤斑`法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等”，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，不同法律有不同規(guī)定，行政機(jī)關(guān)并非在所有情形下都有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法的上述條文對(duì)此作出明確規(guī)定，故《批復(fù)》重在解決城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)問題。

但從我們長期辦理征地拆遷案件的實(shí)踐來看，很多當(dāng)事人在面對(duì)政府咄咄逼人的態(tài)勢時(shí)，往往不知所措，錯(cuò)失了維護(hù)自己合法權(quán)益的機(jī)會(huì)。因此，當(dāng)事人在遇到被征地拆遷問題時(shí)，一定要及時(shí)與律師取得聯(lián)系。

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