土地出讓金是政府出讓土地使用權所取得的土地純收益，即土地出讓總收入扣除政府取得土地所支付的征地、拆遷費用以及宗地前期開發費用等的余額。土地出讓金征收使用與管理經歷了中央與地方財政分享、全部屬于地方和區分新增和原有建設用地對土地出讓收入實行不同管理三個階段。按現行法律法規和政策規定，土地出讓金管理的具體做法是：

在收入管理方面，土地出讓金為地方專項收入，列入政府基金預算。土地出讓金收入的具體繳交程序是：市、縣國土資源管理部門根據土地出讓合同填發“繳交國有土地使用權出讓金登記單”分別送財政部門、土地受讓方等單位，由土地受讓方根據通知書規定的金額、開戶銀行和賬戶，按規定將土地出讓金直接繳入“土地出讓金財政專戶”，并由財政部門在下月5日前辦理完出讓費用、業務費支出(土地出讓總收入扣除在征地、拆遷過程中發生的征地、拆遷費用和其他費用及前期土地開發等成本費用)后將凈收益直接按季繳入國庫。

在支出管理方面，市縣財政取得的土地出讓金，應首先繳納新增建設用地土地有償使用費(中央地方共享收入：中央30%、地方70%，均專項用于耕地開發)和支付用于農業土地開發的專項支出(其中省集中部分不得超過30%)，其余部分專項用于城市基礎設施建設和土地開發，還可以用于破產企業職工安置、補貼被征地農民或通過作價出資(入股)轉增企業國家資本金和土地收購儲備等。

現行土地出讓金征收使用與管理中存在的問題

土地有償出讓與無償劃撥并存的“雙轉制”，不利于建立公平、有效的土地出讓管理機制。主要表現在：

一是有償與無償并存的“雙轉制”，客觀上給一些地方不嚴格執行土地有償使用和公開出讓制度留下制度上的“空子”，造成該有償出讓的土地違規無償劃撥，該招標拍賣掛牌公開出讓的土地違規協議出讓，甚至擅自減免土地出讓金等。

二是給少數土地行政管理人員利用土地出讓的審批權，違法違規批地、索賄受賄開了方便之門，同時，還增大政府管理土地出讓的行政成本。

盲目出讓、土地出讓金征收不到位。主要表現在：

一方面部分地方政府不顧經濟發展水平和市場情況，為獲取土地出讓金而盲目擴大城市規模、盲目加大舊城改造力度，大量出讓國有土地。另一方面，一些地方領導法制意識不強，人為干預土地審批、供應。一些地方政府不嚴格按法定程序辦事，擅自越權審批，低價出讓土地，甚至把土地審批管理權違規下放給園區管委會，造成園區用地失控，土地收益流失。

土地出讓金管理不規范。盡管國家關于土地出讓金管理的規定和要求比較明確，要求全部納入預算，嚴格執行“收支兩條線”管理，土地出讓收入全額繳入“土地收入專戶”，扣除土地成本費用后的收益繳國庫。但實際上不少市、縣并未嚴格執行這些規定，土地出讓金往往成為地方政府的“小金庫”。有些甚至未經同級人大審議批準，也脫離了審計部門的監督。

土地出讓金不按規定使用。一是挪用土地出讓金，將土地出讓金用于平衡財政預算，一些開發園區的土地出讓收入由管委會坐收坐支，在一些邊遠地區，還大量存在挪用土地出讓金發工資等問題。二是一些城市政府以未來土地出讓收入作擔保向金融機構大量借貸搞城市建設，實際上是透支未來政府土地收益。三是未按規定足額交納新增建設用地土地有償使用費，甚至拖欠、挪用農民征地補償費。四是用于農業土地開發的資金欠繳嚴重。根據財政部、國土資源部對河北、吉林和上海等20個省(區、市)的不完全統計，應征用于農業的土地出讓金為108.12億元，實際征收23.75億元，欠繳84.37億元，占應繳額的78%。五是國有土地出讓金大量用于城市建設，大搞政績工程和形象工程。一些地方政府盲目擴大城市建設規模，甚至截留征地補償費來搞城市建設。一方面加劇了對土地的占用，另一方面又擴大了城市拆遷規模。同時，由于土地出讓金基本用于城市基礎設施建設，使用于農業土地開發、安置下崗職工和土地收購儲備等資金得不到保證。

加強土地出讓金征收使用與管理的對策

完善土地出讓管理機制。取消現行土地有償出讓與無償劃撥并行的“雙軌制”，除純軍事用地外，對國家機關用地、城市基礎設施用地和公益事業單位用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地等，也一律采取有償方式取得，所需支出由各級財政列入本級財政支出預算。這樣，一是有利于建立公平、公正、公開的土地出讓機制和合理的成本費用形成機制，實現公平競爭;二是有利于從根本上遏制土地出讓審批中各種違法行為;三是有利于解決和減少各種“政府工程”對失地農民安置、補償不到位等問題。

嚴格控制土地出讓規模。首先，要嚴格編制、執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，嚴格控制城市規模擴張，控制建設占用農用地的數量和速度，適度控制城市拆遷規模和政府市政投資，市、縣政府要根據市場需求、地價水平及變動情況、政府產業政策和土地可供應量，科學制訂土地出讓計劃，向社會公布并嚴格執行，合理控制城市土地出讓總量、結構和進度，防止地方政府為獲取短期收入而無序大量出讓土地以及低價競爭。其次，要以經濟手段控制城市土地出讓規模，即根據各城市的年度用地規模和城市等級，由省級政府向城市用地市、縣政府收取一定的土地收益，年度用地越多需要交納的土地收益也越多。三是經營性用地必須招標拍賣掛牌出讓，工業用地也要逐步實行招標拍賣掛牌出讓，嚴禁低價出讓土地。

市、縣級政府必須切實加強土地出讓金收入管理。一是土地出讓必須規范進行，土地出讓金必須公開確定并足額收取，不得減免。二是取消“土地收入專戶”，直接將土地出讓收入就地全額繳入國庫。三是嚴禁以政府未來土地收入作擔保向金融機構借貸搞城市建設。四是土地收入預算及執行情況要向地方人大報告，接受人大監督，審計部門也要加強審計監督。

完善土地收益分配，建立土地基金。

1.對土地基金支出實行預算管理。土地基金所有支出需編制預算，按預算支付各項土地費用和專項支出。適應取消“土地收入專戶”、將土地出讓收入就地全額直接繳入國庫這一變化，確保征地成本、費用的及時支付，市、縣國土資源部門根據土地利用總體規劃、年度土地利用計劃、本地區新增建設用地的等別與收費標準、征收土地補償費標準和土地開發成本費用等，編制年度政府征收、征用土地基金支出預算，將政府“批次”征收、征用土地發生的新增建設用地土地有償使用費、征地費用、拆遷補助費、土地開發費用、征地管理費和手續費等由財政列入年度部門預算，在“基金支出”中列支。同時，對法律、法規規定的各種專項支出也要按規定的要求，一并列入當期基金支出預算。

2.對土地基金實行留成收益管理。各級政府當期出讓土地使用權獲得的土地純收益，不得全部用于當期的支出。要將不低于當期土地收益40%的部分作為土地留成收益，留作以后年度地方政府安排使用。當期土地專項支出不超過當期收益60%，其中用于城市基礎設施建設的不得高于當期收益的15%。目的是在嚴格土地規劃管理和用途管理的基礎上，進一步壓縮城市建設規模，減少城市建設對土地、特別是基本農田的占用。

3.對土地基金實行專賬管理。即在“土地基金”中設立三個專賬：一是成本費用支出專賬，用以核算土地征收、征用和土地開發過程中發生的各項成本費用支出。具體包括：①土地取得的成本費用，如新增建設用地土地有償使用費、征地補償費、征地管理費和手續費等。②土地收購或收回費用，包括土地與地上附著物補償費、拆遷安置費、土地測量費、土地評估費等。③土地開發費用，如土地測量費、土地評估費、房屋拆除費用、土地整理和中介服務費等。二是專項支出專賬，用于核算土地收益中各項專項支出，具體包括：用于農業土地開發支出、城市基礎設施建設支出、失地農民及被拆遷居民的生活補償支出、基本養老保險、醫療保險等生活保障支出。其中用于農業的土地開發資金，要重點用于改善農田水利設施條件、建設高標準農田、提高耕地質量、提高糧食綜合生產能力和增加農民收入等方面的支出。三是土地留成收益專賬，用于核算當年從土地出讓收益中劃出留成收益和上年留成收益的滾存結余。