政府原因導致的土地閑置

從全國閑置土地案例來看，“政府成因”導致的閑置土地無論是宗數還是面積，都遠超企業自身原因，所以有必要對土地閑置成因中的政府因素進行分析說明。

非凈地出讓導致交地時間延遲、土地閑置。土地非凈地出讓原因很多，其中根源性因素是被征地農民的補償期望值與補償方案不匹配。為加快報地進度，提高征地效率，一些地方的相關部門對建設用地組卷報批的前期工作做得不扎實，土地征收補償方案未能被征地農民徹底了解，以致村民后期反悔現象時有發生。所以，政府雖然供了地，但由于征地拆遷工作進展艱難，交地時間被迫延遲，項目單位無法如期進場建設，達到規定時間即被認定為閑置土地。

規劃的臨時調整。隨著城市建設、發展戰略與功能定位的變更，相關規劃可能須要不斷調整。而當企業完成拿地后，若有關規劃須調整，企業原有土地建設規劃往往不能及時做出應對，以致后期土地因無法建設而被迫閑置。此外，一些企業因著眼于自身利益申請調整規劃，用地單位和地方政府要重新進行協調、溝通，此環節若耗時過長，也會導致土地閑置。

建設審批程序繁瑣。用地單位進場開工建設的前提是辦理完畢《建筑工程施工許可證》，而辦理此證的條件是依次辦理好《建設用地規劃許可證》、《國有土地使用證》、《建設工程規劃許可證》等一系列手續。在此過程中，如果相關部門在任何一項環節中出現協調不當、拖延等情況，都會造成用地單位無法按時進場開工，由此導致土地閑置。

土地供應盲目。從結構來看，房地產、工礦倉儲等用地閑置是閑置土地的主要構成部分。這主要是因為受宏觀經濟下行影響，招商引資工作壓力加大，地方政府既要用完每年分配的用地指標，又要保證較高的供地率，這就導致一些地方供地心切，可能放寬項目預審限制條件，忽略了對開發企業綜合實力、行業發展前景的預測及考量，以致出現企業前期超需求拿地，后期因資金不足而建設中斷，或項目可行性方案虛構，導致在經濟政策環境發生變化時推遲項目投產等現象。

用看得見的手破解閑置難題

1嚴格執行“凈地”出讓政策，靈活使用征地補償方式。為防止土地閑置，相關部門首先應嚴格要求，對未完成“凈地”標準的土地不得辦理供地手續。同時，為減少征地糾紛，加快征地進度，筆者建議由政府或社會組織成立土地托管機構，通過簽訂土地流轉協議，將農民一家一戶的承包土地統一流轉到托管機構，托管機構通過土地規模經營獲得更高農業收益。農民通過土地流轉獲得穩定收入，同時也可根據自身條件從事工商業或成為農業產業工人，這樣就使一部分農民不再依賴土地謀生，一旦發生征地，農民反應不會過于激烈，使征地工作能順利完成。

2保障規劃嚴肅性，推行多規合一。一方面，各級政府應降低規劃調整的頻率，杜絕“一任領導一個規劃”現象的產生;另一方面禁止用地單位為追求經濟利益隨意調整規劃限制條件。在此基礎之上，通過推行多規合一，建立統一銜接、功能互補、相互協調、相互制衡的空間規劃體系，保障規劃對經濟發展的引領作用。

3部門聯動，共同遏制土地閑置現象。綜合協調各部門工作程序，在界定審批法定程序的基礎上，取消不必要的審批環節，提高政府部門工作效率，并通過擬定限時辦結制度、責任追究制度等措施進一步加以完善規范。同時，理順工作職責，形成國土牽頭，發改、商務、建設、規劃等相關部門共同參與、職責明確的良性監管體系，并積極借助現代化網絡通信和信息技術，加大批后監管的精細化管理力度。

4強化供地計劃管控，保障精準供地。地方國土部門在土地報批前增加用地意向統籌環節，通過與用地單位簽訂“用地意向協議書”降低批次報地的盲目性。同時借助用地預申請制度，對用地意向單位的資金實力、開發能力等進行擇優篩選，保障土地后期利用的高效性。同時，國土部門在制定供地計劃時，應對土地市場、經濟形勢、政策環境以及有關行業發展趨勢進行研斷，在經濟增速放緩情況下，適當調整供地政策，降低整體或某些行業的供地規模。

5利用經濟手段激發企業開發建設的積極性。一是推行履約保證金制度。在出讓公告、批前公示或土地招標拍賣掛牌文件中明確履約保證金收取金額，根據項目開發建設進度和驗收投產情況分階段返還，未按約定實施建設的，扣繳相應違約金，并將其違約行為列入信用檔案，限制其再拿地或給予其他懲罰;二是鼓勵企業開發利用閑置和低效用地。如通過減免有關稅費，鼓勵企業利用閑置和低效工業用地建設標準化廠房，建設完成后允許在土地、房地產有形市場公開出租或出售，也可由政府按市場價格收購或租賃，既保障原企業的不動產權益，又可增加盤活低效用地的途徑;三是適當提高工業地價，綜合考慮土地取得成本、地區經濟發展水平、產業集聚狀況、周邊地區地價等因素科學確定工業地價，使土地價格真實反映土地市場供求關系和土地價值;四是在確定單宗土地規模時，應對項目的建設規劃、發展前景，以及意向用地單位的綜合實力等進行綜合考量，科學確定單宗土地供應面積。對于用地規模需求確實較大的項目，建議采取分期供應、就近預留的供地方式。