我國土地管理實行的是用途管制，按土地利用總體規劃分，土地用途大的分類可分為農用地、建設用地和未利用地；建設用地又可按所有權性質分為集體建設用地和國有建設用地。其中，國有建設用地的出讓最高年限是按各地類在城市規劃中的具體用途確定，即居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。深圳是我國大陸最先試行土地有償使用制度改革的試點城市，自1987年12月1日開始通過拍賣方式出讓國有土地以來，到現在已經走過25年。第一批出讓的國有建設用地使用權已經接近。根據《物權法》規定，城鎮住宅用地出讓土地使用權年限到期后，自動續期。但商業等其他用途的出讓土地使用權到期后如何處置，至今尚未有明確規定。其中，因商業用地價值高，成為社會公眾探討及關心的焦點之一。

一、目前有關土地使用權到期的相關規定

《國有建設用地使用權出讓合同》規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。

《城市房地產管理法》規定，土地使用權因土地滅失而終止。土地使用權出讓合同約定的使用年期屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。

二、目前有關條款存在的問題及其原因分析

(一)存在的問題

1.因多方面的原因，很多開發商出售商鋪時，實際對應的土地使用年限只有30多年，甚至20多年，這意味著土地使用權的終止日期很快就要到了。原土地使用權人在購買商業用地(或商鋪)時投入的金額巨大，相當一部分人既想繼續使用土地，又不想繳交高額的土地出讓金。目前，國土資源主管部門的國有建設用地使用權出讓合同同樣因其合同的特殊性，約定的履約保證金或在商業用地招拍掛時收取的保證金也只限于約束土地使用權競得人按規定繳交整宗地的土地出讓金。合同的違約責任追究的是如何確保土地出讓金的收取、項目建設的正常開竣工，確保國家房地產市場調控的目標得到實現，國有建設用地使用權出讓合同并未明確土地使用權到期后，如果原出讓土地使用權人或通過轉讓取得土地使用權的受讓人，在出讓時間到期如若不主動申請辦理土地使用權續期有關手續的違約責任。同時，因40年后商業地價難以準確預見，如果違約成本過低，仍然會造成國有建設用地使用權出讓合同執行難的問題。

2.土地使用權雖然到期，因為房屋所有權的存在，依據《國有土地上房屋征收與補償條例》，無償收回土地使用權存在相當難度，可操作性不強。《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。其中并未規定雖然土地使用權到期但還存在房屋產權的房子不能置換。因此，房屋所有權的存在，在房屋未完成征收之前，處罰商業用地土地使用權人違約使用過期土地在法理上有缺陷。

3.《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，征收房屋必須是為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，否則不能征收房屋。所以，即使土地使用權到期，只要房屋所有權還存在，不是因為公共利益的需要收回房屋所有權就無法實施，也就導致無法收回土地使用權。

(二)原因分析

房屋所有權和土地使用權雖都屬物權，但卻為兩種不同性質的權屬性質。其差異導致了收回土地使用權的困難。

1.房屋所有權年限和出讓土地使用權年限兩者確定所有、使用年限的依據不同

房屋所有權與房屋建筑時采用的材料及建筑結構直接相關，并無一定的年限規定，它只有安全使用壽命(或建筑設計使用年限)規定。在當代科技不斷進步、建筑材料不斷更新換代、維護手段不斷推陳出新的情況下，建筑物的安全使用年限只會越來越長。出讓土地使用權則不同，它是由國家通過法律法規條文明確規定，有具體的年限規定，其使用年限與土地的規劃用途直接相關。兩種權屬同時存在時，其年限存在不完全一致性。

2.收回房屋所有權和土地使用權依據的法律法規不同

收回土地使用權依據的是《土地管理法》第58條的規定，即為公共利益需要使用土地的、為實施城市規劃進行舊城改建需要調整使用土地的、因單位撤銷遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地的、公路鐵路機場礦場等經核準報廢的、土地等有償使用合同約定的使用期限屆滿土地使用者未申請續期或申請續期未獲批準的。另外，還依據《城市房地產管理法》、《物權法》等規定。

收回房屋所有權依據的是《物權法》(即為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收單位、個人的房屋及其他不動產)，以及《國有土地上房屋征收與補償條例》(即為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要)。

3.收回房屋所有權和土地使用權的程序不同

《城市房地產管理法》規定，房地產轉讓或者變更時，應當向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請房產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權證書。《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。即當土地使用權和房屋所有權發生變更時，應先辦理房屋所有權的變更，再辦理土地使用權的變更。也就是當同時存在房屋所有權和土地使用權時，必須先收回房屋所有權，才能收回土地使用權。而且，作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估;房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。在未征得房屋所有權人同意、未對房屋所有權進行評估并對所有權人合理補償的情況下，直接根據土地使用權出讓合同的約定或土地管理法的規定，收回土地使用權，顯然在法理上存在沖突、矛盾。

4.收回國有出讓土地使用權的補償與收回房屋所有權的補償及方式有一定的差異性

《物權法》規定，建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。《土地管理法》規定，為公共利益需要使用土地的、為實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。《國有土地上房屋征收與補償條例》則規定，房屋被征收時，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。即收回土地使用權的補償主要是給予貨幣補償，收回房屋所有權則可給予貨幣補償，也可給予房屋補償。

三、解決上述問題的建議

其一，以房屋使用的壽命來確定商業用地土地使用權的出讓年限。即出讓土地使用權的年限應與房屋使用壽命一致，房屋所有權滅失時，出讓土地使用權同時收回。其中：對土地使用年限即將到期或已經到期的宗地，根據房屋使用壽命，給予辦理協議出讓土地使用權出讓手續，根據原土地出讓終止日期至房屋使用壽命確定協議出讓土地使用權時間，并補計土地出讓金。對擬出讓宗地，根據房屋建筑的使用壽命來確定土地使用年期并計算土地出讓金，進而招拍掛。房屋壽命終止土地使用權自行終止。

其二，考慮商業用地前期投入的資本大，結合住宅用地出讓土地使用權到期后自動續期及商業用地盈利性強的特點，可考慮商業用地出讓年限到期后，對應宗地的土地使用權自動轉為劃撥土地，然后由原土地使用權人按照市場評估價的一定比例收取土地出讓金，重新確定其出讓土地使用權。