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我們知道，法律援助是一項國家的公益事業，是有益于社會上的弱勢群體的事，當然，援助對象不等于責任主體，那么，法律援助的責任主體是什么呢，律霸小編為您找到了一篇關于法律援助的責任主體的論文，論文中詳細地說明了法律援助的責任主體的情況，請看下文。

一、法律援助是“國家責任”而非“政府責任”

法律援助作為一種國家責任，其責任主體不應僅限于行使國家行政管理權的政府，也包括國家司法機關以及所有的行政機關，但《條例》作為行政法規，只能對行政管理部門作出規定，因而也只能將之明確為政府責任。但由此產生的問題是：

1、法律援助是為保障公民權利實現而設，而對公民權利的保護是所有國家機關而不僅僅是政府的責任對法律援助進行立法是立法機關義不容辭的責任，保障法律援助制度與司法訴訟制度的銜接是司法機關的責任，對法律援助的機構設置、經費保障等是行政機關不可推卸的重要責任。例如，今年開始生效的新刑事訴訟法第三十四條設定了法院、檢察院和公安機關對需要指定辯護的案件通知法律援助機構指派律師的義務，這就不是政府責任所能包括的。

2、政府責任無法解決法律援助中的協調、配合問題法律援助事業是一個系統工程，單靠行政機關的力量是無法完成的，需要立法機關、司法機關的協調與合作。例如法院的司法救助與法律援助，由于二者分屬不同的管理體系、困難標準掌握不盡一致等方面的原因，兩者出現了不銜接的情況，阻礙了法律援助工作的開展，影響了法律援助的效果。許多經濟困難的公民獲得法律援助后，由于得不到及時的司法救助，在訴訟的過程中因為繳納不起高昂的立案費、訴訟保全費、執行費、鑒定費等費用而最終放棄尋求司法救濟，使得法律援助出現阻礙，也就不能發揮相應的作用②。

國務院《法律援助條例》規范了司法行政部門建立的法律援助機構如何實施法律援助工作，而對法院、檢察院等部門的法律援助工作沒有、也無權作出明確具體的規定，從而使得我國法律援助制度缺乏統一、完整的運作程序，給部門間的協調帶來了不必要的麻煩，同時也不利于部門間的相互監督與支持。

3、政府責任有悖于法律援助中的權力監督首先，由于規定法律援助只是政府責任而與權力機關無涉，所以各級人大對政府是否將其納入每年的政府工作報告之中，是否由相應的各級人大代表切實監督把法律援助工作作為政府工作的重要方面，是否保證投入足額的經費并隨著當地政府的財政收入的增長而相應增長等等事關法律援助能否順利開展的問題，也就有理由漠不關心而聽任政府率性而為了。

這就為法律援助溢出權力機關的監督提供了契機其次，法律援助中的司法審查于法無據。實現法律平等保護有兩個目標，“保護我們的權利不受政府侵犯以及通過政府保護我們的權利不受其他公民侵犯”③。

在刑事訴訟、行政訴訟的法律援助中，受援對象固然面臨著“權利受政府侵犯”的可能性，其他類型的法律援助案件中，法律援助申請人也會面臨申請不被批準而“享受法律援助權”被侵犯之虞。法律援助機構與受援人之間是行政給付關系，法律援助機構與法律援助人員之間是行政命令關系，行政給付、行政命令皆為具體行政行為。法律援助申請人對于法律援助機構不予援助的申請不服，或被指定承辦法律援助案件的律師對法律援助機構的指定行為不服，可否提起行政訴訟、要求對具體行政行為進行司法審查？

按照《條例》第十九條的規定，申請人對法律援助機構作出的不符合法律援助條件的通知有異議的，可以向設立該機構的司法行政部門提出，司法行政部門應當在5個工作日內進行審查。但是，當事人不服該司法行政部門的決定的，不能提起行政復議，也不能提起行政訴訟。④筆者認為，這不符合法理，因為司法行政部門經審查后所做出的決定實際上就是一種具體行政行為，將其排除于行政訴訟之外，不利于保護申請人的合法權益。申請人認為自己符合法律援助的條件而法律援助機構拒不施以法律援助的，應當有權提起行政訴訟；由于法律援助機構工作人員的違法給當事人造成損失的，法律援助機構應當賠償。

4、法律援助“政府責任”的表述，不合國際通例與我國《法律援助條例》的規定不同，境外的法律援助立法更多地采用了“國家責任”的提法。

例如，1997年修訂的《美國法律服務公司法》第1001條規定，“我們的國家有必要為尋求不公正救濟的個人提供獲得公平的司法制度幫助的機會”《瑞士日內瓦法律援助規章》更是大量地采用了“國家”的表述方式，如“法律援助局收取讓與國家的款項”、“國家不對指定律師進行的活動承擔任何責任”。此外，英國、德國、韓國、我國香港和澳門等國和地區的立法也盡量地避免將法律援助定性為政府責任。法律援助是國家責任已為國際法所公認，國際上早已把法律援助作為國家責任加以確認，在許多國際公約、條約中都有明文規定，例如《兒童權利公約》第37條、《公民權利和政治權利國際公約》第14條第3款和《關于律師作用的基本原則》第5條都作了規定。

二、法律援助是國家責任而非律師責任

把法律援助界定為國家責任，是現代法律援助制度得以建立的根本前提，表明法律援助制度的核心在本質上是以國家力量來保障公民平等地實現法律賦予的權利，其理論基點在于：國家與公民之間存在著提供和享有法律援助的法律關系，國家負有為社會的貧弱者提供法律援助的義務，社會的貧弱者享有國家提供法律援助的權利。從法理上講，國家永遠是義務主體，而公民永遠是權利主體，即國家是援助義務的承擔者。法律援助公民權利和國家責任的確立，使法律援助性質發生根本性的轉變，法律援助也至此方真正作為一種社會法律制度而具有普遍而重大的價值。

（一）法律援助作為律師強制性義務

《法律援助條例》第三條已經明確了法律援助是政府的責任，但令人難以理解的是，在既然已經明確法律援助是政府責任的同時，卻依然堅持律師的法律援助義務，并且強化了律師義務的法律責任，規定律師在不承擔義務的情況下將受嚴厲的懲處。

《法律援助條例》第六條規定“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，依法維護受援人的合法權益，接受律師協會和司法行政部門的監督。”

《條例》第二十七條又規定“律師事務所拒絕法律援助機構的指派，不安排本所律師辦理法律援助案件的，由司法行政部門給予警告、責令改正；情節嚴重的，給予1個月以上3個月以下停業整頓的處罰。”

第二十八條還規定律師“無正當理由拒絕接受、擅自終止法律援助案件的”“由司法行政部門給予警告、責令改正；情節嚴重的，給予一個月以上3個月以下停止執業的處罰”。

2007年修改后的《律師法》第四十二條規定律師、律師事務所應當按照國家規定履行法律援助義務，同時在四十七條規定拒絕履行法律援助義務的，由設區的市級或者直轄市的區人民政府司法行政部門給予警告，可以處五千元以下的罰款；情節嚴重的，給予停止執業三個月以下的處罰。

（二）雙重責任主體的理論悖論與實踐困境

1、法律援助的雙重責任主體不合于法理《法律援助條例》、《律師法》規定法律援助是律師的義務，《法律援助條例》又規定法律援助是政府的責任，不免讓人產生這樣的疑問，法律義務和法律責任是何關系？張文顯先生認為責任的首要含義即為“在職責范圍內應該做的事情”，也即義務。法律援助的責任顯然也應是這種含義。

如此，則政府和律師同為法律援助的義務主體。法律責任應該追求明確﹙包括責任主體的明確﹚，那么政府責任和律師責任在法律援助中的關系如何？是并列關系抑或補充關系或者其他何種關系？法律沒有規定，因此不明確，由此可以認為雙重責任論于法理不合。所以就有論者一針見血地指出，對于“法律援助”究竟是誰的“責任”、誰應當為此承擔“義務”這個問題如果弄不明確，勢必出現誰都有責任，誰都應當盡義務，而到頭來不僅責任不明確而且義務的履行也落不到實處的情形。

其實，法律的規定與否，并不是決定法律援助責任歸屬的實質判準，在現代法治國家，由國家承擔法律援助的責任，符合“事物的本然之理”。法律援助的國家責任并不是法律賦予的，而是源于國家的自然屬性，然后由法律加以確認的；公民的受法律援助權也是基于基本的人權而派生的權利，由法律加以確認。

1997年《司法部關于開展法律援助工作的通知》中指出“法律援助是指在國家設立的法律援助機構的指導和協調下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員為經濟困難或特殊案件的當事人給予減免收費提供法律幫助的一項法律制度”。

現實是，盡管律師是法律援助的絕對主力，公證員、基層法律工作者、司法鑒定人員等也一直在從事法律援助，但立法卻單單強調了法律援助是律師的強制性義務。立法做此“厚此薄彼”規定的個中緣由，令人費解。既然律師、公證員、基層法律工作者等都在默默奉獻，從事法律援助，法律沒有規定公證員、基層法律工作者等的法律援助義務，似乎也就沒有理由單獨強調律師的法律援助義務。畢竟，正義要求“相同情況相同處理”。

律師已走向市場，律師行業同社會其他眾多行業一樣，要接受市場法則的調節。律師的性質是為社會提供法律服務的社會工作者，國家不負擔律師的工資、福利等，因而謀生已成為律師的第一需要。“現代法律援助制度的主要特征就是國家出資，包括支付律師的援助費用及相應報酬”，因此，法律援助的雙重責任主體規定缺乏法理上的正當性，這就使得在立法體制安排上明顯的烙上行政恣意的印記，導致各種法律關系層面的沖突和不協調性。

2、法律援助的雙重責任主體易成為國家推脫法律援助責任的口實通觀《法律援助條例》全文，政府責任的規定籠統而抽象，對律師責任的規定反而具體、明確，重心顯然放在了律師的義務方面，淡化了政府應盡的責任。政府在履行法律援助責任中的模糊性、抽象性及難以歸責性，造成“政府責任寬松、律師義務嚴格”的不合理現象。

《條例》規定了“法律援助是政府的責任”，但具體到政府應履行什么責任，不履行應承擔什么責任并未規定，相應的政府經濟責任或稱支付責任的主要內容也是一片模糊。

《法律援助條例》第五章法律責任所規定的充其量是確定為管理責任并且最主要的是對于律師的懲罰責任，將本應由政府承擔的強制性責任轉換為模糊性責任并進而轉嫁成律師的具體義務，通過損害社會律師這一群體的合法權益來彌補政府財力之不足。與國家公權力相比，社會律師同樣也是弱者，不能為追求一種社會公正而對另一群體采取不公正的立法姿態。實踐中也會給予辦案律師以補貼，但該補貼不僅與法律服務的市場價格差異巨大，有時甚至遠不及律師的實際辦案成本費，這就難免讓人覺得法律援助是“政府請客，律師埋單”。立法上對律師使用“指派”一詞，形成援助機構與律師之間的指派關系，把律師當作自己的行政人員使喚。律師的社會中介服務人員身份決定了政府與律師之間的關系不應是一種行政關系，即命令和被命令、服從和被服從的關系。但是，實際上這種指派關系具有行政上的強制性，具有與行政內部關系一樣的服從關系，這就使得指派關系具有明顯的行政干預，是一種體制外的“行政攤派”。

3、法律援助的雙重責任主體是法律援助案件質量不高的原因之一雙重責任主體規定是司法行政機關向社會律師進行法律援助案件“行政攤派”的依據，而微薄的辦案補貼難以調動律師的辦案積極性，難以保證法律援助案件的質量，難以吸引專業特色明顯、經驗豐富的大律師、名律師參與法律援助案件的辦理，提高法律援助的知名度。每名社會律師都必須辦理法律援助案件的強制性規定與該規定在實踐中的落實情況之間存在巨大落差，多數律師事務所接受“攤派”后往往只指定那些新加入律師行業的年輕律師去辦理。因此，法律援助機構強制攤派法律援助案件不僅挫傷了社會律師的積極性，使辦案律師產生逆反心理，而且導致攤派的法律援助案件質量得不到保證。在某法律援助中心辦理的一起毒品案件中，辯護人不積極準備、草草應付，整個辯護詞才200多字，內容如下：“在庭審前我認真查閱了本案的有關卷宗，在剛才的庭審過程中，法庭也出示了各種與本案相關的證據材料，這些證據確鑿、充分，足以說明被告人犯有起訴書中所指控的罪行，這一點本辯護人沒有異議。通過剛才的法庭調查，本案事實已基本清楚，望法庭能根據本案的事實作出公平的判決。”雖然只是個案，但足以管窺法律援助案件質量的不盡如人意，這一點應該沒有太多異議。

（三）法律援助只能是律師的道德義務而非法律義務

盡管在1996年的《律師法》中規定了律師的法律援助義務，但早在《法律援助條例》出臺之前就有有識之士指出，“無論是作為歷史的經驗總結，還是法理上的分析，我國的法律援助都應當被看作國家責任”，但《法律援助條例》還是把律師的法律援助義務作為強制性義務繼承了下來。這實際上是把國家應該承擔的責任通過強制性法律規定轉嫁給了律師，變成了律師的法定義務。其實，與“公民有獲得法律援助的權利”相對應的是“國家有提供法律援助的義務”。

法律援助作為公民權利或人權的內容，其義務主體只能是國家而不是社會律師。在法律上，律師并不應當比其他人有更多的對貧困者進行救助的義務，正如醫生在法律上沒有義務為貧困者提供免費醫療一樣。從律師的職業道德出發，我們可以說律師有關心、救助社會弱者的義務，但更應該看到，這種義務是道德上的而不應該是法律上的。它只能依靠律師職業道德來規范和引導，而不宜由法律做出強制性規定。在確定法律援助的義務主體時，理應將法律義務與道德義務劃清界限。在現在西方法治國家，盡管仍然存在律師義務提供法律援助的現象，但一般都是自愿的，而少有來自法律上的強制。

也許有人會擔心，如果法律不再強制規定法律援助是律師的義務，就沒有律師愿意從事法律援助了？縱觀我國律師參與法律援助的歷程，這種擔心是不必要的。在法律尚未規定法律援助是律師義務的時期內，已經有律師在無償從事法律援助事業了；現在雖然強制規定法律援助是律師的義務，但法律援助機構只把法律援助案件指派給律師事務所而不是律師個人，由此導致的結果就是，相當一部分律師根本就沒有從事過法律援助。

因此，是否有律師愿意從事法律援助，與法律是否強制性規定法律援助是律師義務之間并不存在必然聯系。與其保留“法律援助是律師的義務”這一“名不副實”、極易引人誤解并有悖法理的規定，倒不如干脆刪除之，還法律援助責任主體的本真面目，這反倒體現了現代法治國家在該問題上的擔當。可以斷言，在立法不再強調法律援助是律師義務的情況下，愿意參與法律援助的律師并不會減少，那些熱心公益、有社會責任感的律師仍然會一如既往的參與法律援助事業，即便是出于功利的考慮，因為法律援助有利于樹立律師良好的社會形象、提高其知名度，還是會有不少社會責任感并不特別強烈的所謂道德上的“中人”律師愿意參加這一事業的。其實，法律的立足點就應當是把人看做是道德上的普通人而不是超凡脫俗的“圣人”，強制規定律師的法律援助義務，無疑是要求所有律師都做道德上的“圣人”。從立法上不再強制規定律師的法律援助義務，才是“把法律的事情交給法律，把道德的事情交給道德”。

三、國家作為責任主體視域下

的法律援助完善路向確定法律援助的國家責任，而不是單純的行政機關的責任，更不是社會律師的強制性義務，將會重構我國的法律援助體系，在此基礎上，選擇適合中國國情的法律援助管理與實施模式，理順責任主體與實施主體的關系，落實法律援助的經費，使得我國的法律援助工作達到國際先進水平，真正體現社會主義國家的本質和社會主義制度的優越性。以國家責任的全面承擔踐履“國家尊重和保障人權”的莊嚴承諾，下列幾個方面是當下完善法律援助的可欲路向。

（一）制定《中華人民共和國法律援助法》

目前法律援助的統一立法為國務院的《法律援助條例》，屬行政法規，立法級別較低，權威性有待提高。如前所述，法律援助事業是所有國家機關的責任，立法機關有責任在適當的時候制定法律援助法。我國的法律援助事業自1994年司法部通知試行已有近20年的發展歷程，《法律援助條例》的實施也已有10年之久，成就巨大，各地積累了豐富的經驗，但司法行政機關和法律援助機構也遇到了諸如經費保障等眾多自身無法破解而又制約法律援助事業發展的重大難題，這些問題已經無法在現有的規范體系和體制機制下得以解決，因此，全面提升我國法律援助的整體水平，破解制約法律援助事業發展的瓶頸問題，亟需全國人大承擔起立法責任，制定《中華人民共和國法律援助法》。法律援助的經費保障、法律援助機構的性質、人員配備問題，降低申請法律援助的標準進而擴大其覆蓋面、法律援助中各機關各部門的配合與協調、法律援助的監督與救濟機制等問題也只能且有望在立法中得以解決。今年開始實施的新刑事訴訟法對法律援助的對象有很大的擴張，在階段上有所提前，相形之下，《法律援助條例》已遠遠落后于實踐。

其實，《法律援助條例》在制定之初就存有規范沖突問題。例如，《老年人權益保障法》第三十九條規定“老年人因其合法權益受侵害提起訴訟交納訴訟費確有困難的，可以緩交、減交或者免交；需要獲得律師幫助，但無力支付律師費用的，可以獲得法律援助”。

作為人大常委會制定的法律，《老年人權益保障法》的階位要高于《法律援助條例》。《老年人權益保障法》中對于老年人獲得法律援助的條件只有“交納訴訟費用確有困難的”這一限制條件，可是作為立法在后的《法律援助條例》卻對法律援助的經濟困難及受案范圍均作出了規定，這就產生了下位法對上位法的沖突。

另外，各省、市、自治區根據行政法規的授權，可以制定本區域內的地方性法規。地方性法規對現有的法律援助受案范圍均有一定的擴大，但又不完全相同，這又人為造成了申請人在不同區域獲得法律援助的不平等。這些都需要全國人大的統一立法來解決。

（二）批準相關國際公約，履行法律援助的國際責任

全國人大目前還沒有批準我國政府簽署的《公民權利和政治權利國際公約》，因而沒有完全履行法律援助的國際法義務。1998年中國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，體現了中國政府對于保護本國公民人權的高度重視，其第14條第3款規定：“出席受審并親自替自己辯護或者經由他自己選擇的法律援助進行辯護；如果，他沒有法律援助，要通知他享有這種權利；在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助，而在他沒有足夠的償付能力的法律援助案件中，不要他自己付費。”但令人遺憾的是，由于各種原因的存在，全國人大至今還沒有批準該公約，該條約也就還沒有成為我國正式的法律淵源，對我國政府沒有約束力。這難免損害了中國保護人權的國際形象。《公約》里把法律援助提高到公民基本人權角度的精神，也鞭策我們要對現有的法律援助制度進行修改和完善。

（三）徹底解決經費不足與機構性質問題

資金短缺是桎梏著我國法律援助可持續發展的首要因素，沒有一個穩定健康的法律援助經費供給體制，現代的法律援助制度就不可能形成。應當把法律援助納入財政預算中，使得最低經費保障制度化，實行經費逐級扶持政策，以保證下級政府因財政困難不能撥付法律援助最低經費時，上級政府要按照其法律援助的最低經費標準，予以轉移支付或者單獨設立法律援助專項經費。另外，要構建法律援助資金來源多元化機制。根據我國的行政部門和法律法規的配比情況，基本上法律規定的權責是由獨立的部門來承擔的。一定程度上說，法律援助只有“條例”沒有“法”也是受到法律援助機構不獨立的限制，換言之，通過法律援助的單獨立法，也就可以解決法律援助機構的獨立性問題。“也只有通過單列法律援助中心才能徹底解決法律援助人員、經費等問題，做到專款專用，專人專業”。現有的法律援助機構的性質較多為事業單位，根據行政法的有關理念，非行政機關要行使行政職權需通過依法被授權，或依法被委托兩種途徑，但目前尚未有法律上的明確規定，這種窘境需要通過重新厘定法律援助機構的性質來解決。

（四）明確法律援助中的司法審查機制

有學者通過考察得出結論說，“在人權事務委員會和歐洲人權法院的案件中不難發現，當事人的法律援助申請被拒后當事人可以通過訴訟的方式進行救濟”，此即法律援助中的司法審查。我國《法律援助條例》只規定申請人對法律援助機構的拒絕通知可以向確定法律援助機構的司法行政部門提出異議。對異議不服的，是否可以對法律援助機構和司法行政部門提出訴訟，條例未直接規定。按我國法律援助機構的體制，政府設立的法律援助機構隸屬于司法行政部門，而司法行政部門屬行政機關。根據行政法理，審查法律援助申請的行為屬于行政許可行為，復議行為也屬于具體行政行為，這兩種行為是可以提起行政訴訟的。對具有行政攤派性質的法律援助機構指派社會律師進行法律援助的行為，在性質上是行政命令，同為具體行政行為。

被“攤派”者如果認為其違法，也可提起行政訴訟。除上述幾個方面的內容外，公職律師隊伍建設、政府通過購買社會律師的公共服務以滿足法律援助的需求、人大對政府履行法律援助的監督、司法機關與法律援助機構的協調與配合等，都是國家作為法律援助責任主體視角下所應解決的問題，限于篇幅，容當后續探討。

這篇論文的作者是福建師范大學法學院朱良好，通過這篇論文我們可以了解到法律援助的責任主體是國家而非政府，國家的行政機關以及司法機關就是法律援助的責任主體，需要注意的是，雖然法律援助是國家責任，但是，律師確具有法律援助的強制性義務。

2020年福州市法律援助條例

什么人能申請法律援助

辦理法律援助案件程序規定