2003年7月1日北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)南劉各莊村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱村民委員會(huì))與被執(zhí)行人張某簽訂土地租賃合同，村民委員會(huì)將村集體土地10畝出租給張某。自2005年張某在未辦理用地手續(xù)的情況下，在租用的土地上建設(shè)廠房。申請(qǐng)執(zhí)行人北京市國(guó)土資源局于2007年2月8日對(duì)張某非法占地行為立案調(diào)查，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)，張某所建廠房實(shí)際違法占地面積6811.8平方米(合10.22畝)。2008年6月24日申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)張某作出國(guó)土資源行政處罰決定書(shū)：認(rèn)定張某在未取得國(guó)土部門(mén)用地手續(xù)情況下，擅自占用北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)南劉各莊村土地建設(shè)廠房的行為，違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，責(zé)令張某退還非法占用的土地，15日內(nèi)拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。張某在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)行政處罰決定書(shū)未提起復(fù)議或向人民法院起訴。2009年2月18日北京市國(guó)土資源局依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

在對(duì)此案審查過(guò)程中，被執(zhí)行人張某承認(rèn)非法占地上所建廠房是其所建，但稱其已于2007年底將廠房賣(mài)與他人，但未能提供證據(jù)。

二、審理結(jié)果：裁定準(zhǔn)予執(zhí)行

三、分析意見(jiàn)

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是：北京市國(guó)土資源局對(duì)違法占地的被處罰人應(yīng)該是誰(shuí)?

一種意見(jiàn)認(rèn)為被處罰人是違法占地的建設(shè)者張某，理由是《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。沒(méi)有按照該規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)的，實(shí)施了違法占地的行為人就是國(guó)土部門(mén)處罰的相對(duì)人。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為被處罰人是實(shí)際占地的人，理由是違法占地人將土地及地上物出租或出賣(mài)他人，違法占地的建設(shè)者沒(méi)有實(shí)際占用土地，其對(duì)國(guó)土部門(mén)的處罰決定書(shū)會(huì)置之不理，承租人或買(mǎi)受人的權(quán)益無(wú)法保障，如證據(jù)充足，應(yīng)處罰實(shí)際違法占地人。

筆者同意第一種意見(jiàn)。國(guó)土部門(mén)依據(jù)《土地管理法》規(guī)定查處違法占地行為的非訴行政執(zhí)行案件急劇上升，此類案件認(rèn)定的違法占地的事實(shí)是清楚的，但違法占地的相對(duì)人在現(xiàn)實(shí)中非常復(fù)雜，呈多樣化，給法院審查此類案件增加了難度。《土地管理法》對(duì)于違法占地實(shí)施建設(shè)的人都具有哪些情況，應(yīng)處罰什么情況下的相對(duì)人沒(méi)有明確規(guī)定，從法律字面理解是要處罰違法占地的建設(shè)者，其也許出租或出賣(mài)土地及地上物，但其是違法占地的建設(shè)者，應(yīng)予處罰。在審查過(guò)程中常常出現(xiàn)因?yàn)檫`法占地的建設(shè)者稱已將地上物賣(mài)予他人，處罰其將地上物拆除恢復(fù)原狀，其對(duì)處罰決定置之不理，而是買(mǎi)受人出面阻攔，如果法院認(rèn)定買(mǎi)受人為處罰的相對(duì)人，間接的認(rèn)可了當(dāng)事人之間的買(mǎi)賣(mài)協(xié)議有效，司法權(quán)代替了行政權(quán)，有悖法律的宗旨。筆者認(rèn)為承租人或買(mǎi)受人與違法占地的建設(shè)者是一種民事法律關(guān)系，如果他們認(rèn)為有損失也可以通過(guò)其他途徑解決;如果認(rèn)定違法占地的建設(shè)者以買(mǎi)賣(mài)或其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，應(yīng)適用土地管理法第七十三條處罰，現(xiàn)張某沒(méi)有提交證據(jù)證明其所述事實(shí)，申請(qǐng)執(zhí)行人國(guó)土局處罰張某是正確的。