被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。

一、非訴行政執行案件管轄的特點分析

《行政訴訟法》第66條對行政機關申請強制執行具體行政行為做了概括式規定，但對于具體的管轄法院沒有規定。1991年7月11日起試行的《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《若干意見》)第82條對《行政訴訟法》第66條做了解釋性規定：“申請人民法院強制執行其具體行政行為的，由被執行人所在地的基層人民法院受理執行。基層人民法院認為需要中級人民法院執行的，可以報請中級人民法院決定。”2000年3月10日起施行的《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)在非訴行政執行案件管轄方面的規定更加全面、細致。《若干解釋》第89條規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，由申請人所在地的基層人民法院受理;執行對象為不動產的，由不動產所在地的基層人民法院受理。基層人民法院認為執行確有困難的，可以報請上級人民法院執行;上級人民法院可以決定由其執行，也可以決定由下級人民法院執行。”2012年1月1日實施的《行政強制法》第54條規定：“行政機關申請強制執行的管轄法院是行政機關所在地有管轄權的人民法院或不動產所在地有管轄權的人民法院。”2012年4月10日起施行的《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》(以下簡稱《執行規定》)第1條指出：“申請人民法院強制執行征收補償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄，高級人民法院可以根據本地實際情況決定管轄法院。”由此可見，關于非訴行政執行案件管轄法院的規定主要見于司法解釋和《行政強制法》。從以上規定不難看出，非訴行政執行案件管轄有以下特點：

第一，級別管轄以基層人民法院為主，保持適當的靈活性。

對于非訴行政執行案件，《若干意見》和《若干解釋》都明確指出由基層人民法院管轄，《執行規定》也要求由基層人民法院管轄，《行政強制法》雖然采用的是“有管轄權的人民法院”的表述方式，但這種表述是指根據其他法律的規定來確定管轄法院。而根據司法解釋的規定，這里的管轄法院從級別來說一般是指基層人民法院，但不排除中級人民法院及高級人民法院管轄的可能。由此可見，《行政強制法》考慮到了基層人民法院管轄的難度。另外，根據《通知》的規定，非集中管轄法院保留原有的行政審判庭，負責非訴行政執行案件，非集中管轄法院的級別也是基層人民法院。在基層人民法院普遍管轄之外，《若干意見》還規定了可以報請中級人民法院管轄。《若干解釋》規定可以報請上級人民法院執行。《執行規定》中也有高級人民法院根據本地實際情況決定管轄法院的規定。因此，非訴行政執行案件的級別管轄以基層人民法院為主，上級人民法院管轄為輔。

第二，地域管轄經歷了由被執行人所在地向申請人所在地人民法院管轄的變遷，不動產案件實行不動產所在地人民法院專屬管轄。

關于非訴行政執行案件的地域管轄，《若干意見》規定為被執行人所在地人民法院管轄，《若干解釋》變更為申請人所在地人民法院管轄。被執行人是指行政行為的承受方，也就是行政相對人，申請人是做出行政行為的行政主體。根據《行政處罰法》第20條的規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”這一規定體現了我國行政管轄以行為發生地為基本原則，在行政管理過程中，行政相對人與行政主體大多數情況下同在一個行政轄區，但也不排除行政相對人是外地戶籍的情況，根據行政訴訟中原告的確定原理，被執行人所在地可以理解為被執行人戶籍所在地、經常居住地、被限制自由所在地。行政主體所在地就是行政行為發生地，從方便執行的角度考慮，由申請人所在地人民法院管轄更有利于申請執行，體現了便捷原則。不動產案件一般是指房屋案件，《執行規定》明確指出由房屋所在地法院管轄，這一規定的目的在于方便人民法院調取證據。雖然《執行規定》建立了裁執分離制度，執行由縣級人民政府組織，也可以由人民法院組織，但是，除了房屋不動產案件外，其他不動產案件仍然可能由人民法院組織實施，所以，不動產所在地法院管轄也是為了便于人民法院組織執行的實施。第三，未進入異地管轄和集中管轄改革的視野。自《行政訴訟法》頒布實施以來，面對行政審判難的問題，最高人民法院通過一系列的司法解釋試圖緩解行政審判的困境。《若干解釋》第8條就中級人民法院管轄的案件做了詳細規定，對縣級以上人民政府為被告且不適宜基層人民法院審理的案件實行提級管轄。《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》(以下簡稱《管轄規定》)是專門針對管轄的司法解釋，擴大了提級管轄的范圍，取消了《若干解釋》中“不適宜基層人民法院審理”的限制，肯定了地方人民法院異地管轄的探索，詳細規定了異地管轄的有關要求。但是，綜觀《管轄規定》的十個條文，并未提及非訴行政執行案件的管轄。早在2007年9月，浙江省麗水市中級人民法院在所轄的9個縣(市區)基層人民法院中就開始試行行政訴訟集中管轄。[2]但不論是地方改革，還是最高人民法院《通知》的要求，集中管轄均沒有提到非訴行政執行案件的管轄問題。

二、非訴行政執行管轄與訴訟管轄

行政決定的執行體制非常復雜，根據執行主體的不同主要有兩種模式，即司法性強制執行和行政性強制執行。從有關國家和地區的適用情況來看，日本、德國、我國臺灣地區實行的是行政機關強制執行的體制，法國有刑罰式強制執行、行政罰式強制執行和行政機關依職權強制執行。在美國，法院是行政強制執行的最后主體，行政機構一般無權強迫當事人履行決定，行政機構可以提起民事訴訟，請求法院以命令促其履行，或者由法院依刑法和刑事訴訟法對義務違反者處以刑罰。在英國，嚴格按照大陸法系理解意義上的行政性強制執行根本不存在，主要以申請法院頒發強制令的方式來實現義務的履行。除此之外，治安法官、行政裁判所作出的裁定，當事人不履行時，可以藐視法庭進行處罰。[3]我國行政決定的強制執行體制是以人民法院執行為主，以行政機關執行為輔的模式，國外實行司法性強制執行的國家一般采用民事訴訟或刑事訴訟程序，并且，英美國家有著悠久的司法獨立歷史傳統，行政對司法的干擾較少，管轄問題并不突出。我國行政機關申請人民法院強制執行的規定主要見于《行政訴訟法》及其司法解釋、《行政強制法》的規范，由于行政權與司法權的懸殊地位，不論是訴訟案件還是非訴行政執行案件，行政機關對司法的影響都是客觀存在的，因此，管轄問題的凸顯是必然的。

行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權分工。由于受管轄概念的拘束，非訴行政執行管轄未能引起理論研究和實踐探索的重視。[4]非訴行政執行管轄與訴訟案件管轄的不同主要表現在以下方面：

第一，管轄的案件性質以及動因不同。行政訴訟案件的管轄法院受理的是行政主體與行政相對人之間的行政爭議，受理案件的范圍取決于《行政訴訟法》以及其他法律、法規的規定，人民法院對行政訴訟案件的管轄是可以預知的。非訴行政執行管轄的案件是沒有強制執行權的行政主體申請人民法院強制執行的生效行政決定。是否啟動非訴訟執行程序取決于兩個方面：一是行政相對人是否自覺履行行政行為，二是行政主體是否擁有強制執行的權力。人民法院對非訴行政執行案件的管轄是不可預知的。從管轄的動因來看，訴訟案件的起因是行政相對人認為具體行政行為侵犯其合法權益，訴請人民法院審查。起訴的條件并不是很嚴格，只要符合形式要件，在法定期限內提出即可。非訴行政執行案件的動因是義務人拒不履行行政決定，行政機關請求人民法院強制執行。從矛盾的尖銳程度比較，非訴行政執行案件顯然大于訴訟案件。

第二，非訴行政執行管轄無異議權的規定。《行政訴訟法》第66條對非訴行政執行做了概括規定，之后的《若干意見》第85條對申請的條件和不予執行的后續工作有規定，但沒有關于救濟權的規定。《若干解釋》第86條相較于《若干意見》，在申請條件的規定方面更加全面，可操作性更強，并且指出對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。但是，對該裁定是否享有救濟權，沒有做進一步的說明。《行政強制法》第56條、第58條，《執行規定》第3條、第7條都有對于不予受理裁定和不予執行裁定的救濟程序的規定，對不予受理的裁定在15日內向上一級人民法院申請復議，上一級法院在15日內作出裁定;對不予執行的裁定在15日內向上一級人民法院申請復議，上一級法院在30日內作出裁定。由此可見，隨著立法的發展，非訴行政執行管轄法院的裁定，由不能復議走向了可以向上一級人民法院申請復議，這對于申請人權利的保障具有積極的意義。但是，與訴訟管轄相比較，在非訴行政執行管轄中，被執行人對管轄法院的確定和管轄法院的裁定沒有表達異議的機會。雖然《若干解釋》第10條管轄異議的規定在學界存在分歧，但是，這里的“當事人”應當包括原告、第三人、被告，在裁定管轄日益增多的背景下，只有明確原告和第三人的管轄異議權，才能體現行政訴訟法保障權益的根本目的。不能糾結于“應訴通知”的磕絆。[5]非訴行政執行管轄事關被執行人的切身利益，被執行人“失聲”的現狀顯然難以維護其合法權益。

第三，審查標準不同。《若干解釋》第95條、《行政強制法》第58條、《執行規定》第6條都規定了非訴行政執行管轄法院的審查范圍，《行政訴訟法》第5條、第54條規定了行政訴訟管轄法院的審查范圍。從用詞來看，非訴行政執行管轄法院的審查中出現了“明顯”、“嚴重”等程度限定詞。依據行政行為效力理論，這樣的行政行為以無效論，[6]而行政訴訟管轄法院主要是審查具體行政行為的合法性，這一點從行政訴訟一審判決的適用條件即可說明。因此，非訴行政執行管轄法院的審查屬于有效性審查，訴訟管轄法院的審查是合法性審查。明顯違法或嚴重損害的判斷較一般違法的判斷較容易，但是，《執行規定》第6條中的“明顯不符合公平補償原則、明顯違反行政目的、嚴重違反正當程序”都較難把握。一是公平補償需要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《房屋條例》)規定的范圍、標準、程序來全面衡量，尤其是被征收房屋的價值。根據《房屋條例》第19條的規定，不得低于公告之日類似房地產的市場價格，這對于門面房屋未必公平。另外，依據《房屋條例》第21條，實行產權調換的，結清兩棟房屋的差價。在實踐中，這種情況一般只限于被征收房屋低于產權調換的房屋價值的時候，如果高于時通常并不計算。因此，是否公平補償，管轄法院在審查時需要付出較多的時間和精力。二是認定明顯違反行政目的有難度。關于行政目的是否正當，主要通過是否體現和反映法律的精神來判定。行政目的與保障行政相對人的合法權益應當是統一的，但也不排除背離的情形。但目的正當的行政行為未必是合法有效的行為，如某地為了招商引資，違反法定程序作出征收房屋的決定。三是正當程序的判斷標準不明。在行政訴訟中，正當程序理念已經通過司法判例得以體現，如田永案等。但是，正當程序與法定程序既有共同之處，又有差別，正當程序的位階更高，標準更嚴格，如果沒有具體的要求，正當程序的設立目的將難以彰顯，并且，《執行規定》第6條的規定很容易讓人產生誤解，“嚴重違反法定程序或正當程序”的表述似乎有將二者并列之嫌。由此可見，非訴行政執行案件的審查對于管轄法院審判人員的素質有較高要求，從上述方面來看，不亞于訴訟案件的審查難度。第四，利益影響程度不同。訴訟案件的起因是行政爭議，人民法院通過對被訴具體行政行為的事實和法律依據的審查判定行政行為的合法性，以此來化解行政爭議。當事人對一審人民法院的不予受理裁定或判決不服，可以提起上訴。非訴行政執行程序的啟動是以義務人不自愿履行義務為前提，是在當事人的救濟權已經結束后，人民法院審查執行的條件是否具備，管轄法院能否公正審理，是否做出執行裁定，對當事人事關重大。行政決定一旦進入行政主體申請強制執行程序，就意味著雙方主體的矛盾已經很突出，這樣的行政決定往往對行政相對人權利影響較大，如房屋征收補償決定。根據《行政強制法》第58條的規定，人民法院可以聽取被執行人的意見;《執行規定》第5條規定，人民法院可以詢問當事人。但這種聽取意見的程序不是必經程序，根據現行立法的規定，被執行人對于管轄法院無提出異議的權利。進入非訴行政執行程序的案件所涉及的利益關系較為復雜，且對當事人的影響重大，與之相對比，管轄制度的設計未能反映出利益影響的程度。

三、非訴行政執行管轄改革應注意的幾個問題

基于以上分析可以發現，非訴行政執行案件在數量、利益影響、審查難度方面不遜于訴訟案件，但在當事人權利的保障、管轄制度的構建等方面則未能引起相關部門足夠的重視，值此最高人民法院相對集中管轄試點改革和《行政訴訟法》即將修改之際，筆者認為，非訴行政執行管轄改革應進入修法范圍，同時應當關注以下問題：

第一，與訴訟管轄同步設計。根據最高人民法院的統計數據，我國非訴訟執行案件的數量近年來連續高出訴訟案件的數量(具體見下表)。我國《行政訴訟法》規范的行為包括兩大類，一類是訴訟案件，另一類是非訴行政執行案件。從行政訴訟制度的設計來看，長期存在著重訴訟，輕非訴行政執行的現狀。根據《若干解釋》第93條的規定，非訴行政執行案件由行政審判庭負責審查。筆者了解到，蘇州市中級人民法院設立行政一庭和行政二庭，行政一庭負責訴訟審，行政二庭負責非訴行政執行審查。目前，如蘇州市中級人民法院分開設置行政庭的并不多見，受行政審判資源的限制，多數地方法院都只有一個行政庭，同時負責訴訟案件和非訴行政執行案件。此次相對集中管轄改革未考慮非訴行政執行案件，分析原因主要有以下考慮：一是改革慣性使然。從歷次管轄改革來看，都是針對訴訟案件，但是，提級管轄、異地管轄都未能從根本上解決行政審判難的問題，這次的集中管轄改革可以理解為是改革的繼續和深化。二是管轄概念的束縛。正如前文所述，管轄概念被界定為對第一審行政案件的分工和權限。當然，這種界定是通說，應當肯定。但必須從我國行政決定強制執行體制的現實出發，認真審視和對待非訴行政執行案件。因為隨著裁執分離制度的推廣，行政決定在強制執行之前的司法審查將日益凸顯出其重要性，而與之相關的管轄問題不可忽視。三是行政訴訟制度設計不平衡的歷史原因。我國的行政訴訟制度應當既包括民告官，也包括官告民，而官告民制度也就是非訴行政執行制度。但從《行政訴訟法》的規定來看，顯然是側重于前者的。非訴行政執行是安排在“執行”一章的，并且只有一個條文。對此，筆者以為，非訴行政執行管轄與訴訟管轄的改革應當同步進行，不能厚此薄彼。根據《通知》的現有規定，非訴行政執行案件保留非集中管轄法院的行政庭審查，這與集中審判力量、配齊配強集中管轄法院行政審判人員的要求相矛盾，在選調充實集中管轄法院之后，非集中管轄法院顯然難以應對非訴行政執行案件審查的需要。因此，集中管轄也應當同步考慮非訴行政執行案件。只有這樣，才能確保改革的系統性，增強改革的實效。