我國(guó)市場(chǎng)化改革歷經(jīng)三十多年，多數(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素都實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，而土地要素市場(chǎng)化相對(duì)滯后。土地在農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、住宅間的配置主要通過地方政府而非由市場(chǎng)完成，造成土地利用效率的損失，同時(shí)扭曲了財(cái)富分配，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及社會(huì)和政治穩(wěn)定。

新一輪土地改革的目標(biāo)之一是盤活巨量的農(nóng)村存量土地，涉及到農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)限，以及村集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)四個(gè)核心，必將提高土地利用效率，大幅增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，調(diào)整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利。

“三塊地”與“六項(xiàng)權(quán)”也許將會(huì)成為2015年中央一號(hào)文件的重頭戲。12月2日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。

會(huì)議指出：堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、承包地、宅基地“三塊地”為主要內(nèi)容的新土改，已經(jīng)拉開大幕。

這是繼中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議之后，再次聚焦農(nóng)村土地問題。也意味著關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)呼之欲出。作為深化改革的重要領(lǐng)域之一，土地改革關(guān)乎中國(guó)9億農(nóng)民的利益，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵所在。

從目前多渠道得到信息來判斷，這三項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)方向是，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)主體;完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的類型和權(quán)能;探索集體土地所有權(quán)的多種組織和實(shí)現(xiàn)方式，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

試點(diǎn)

一、“三塊地”改革針對(duì)“六項(xiàng)權(quán)”

農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度的三項(xiàng)改革試點(diǎn)將緊扣十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地制度改革的任務(wù)。

大方向是：在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，強(qiáng)化土地用途管制，明晰土地所有權(quán);

完善建設(shè)用地使用權(quán)，保障和豐富宅基地用益物權(quán)，構(gòu)建完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度;

充分發(fā)揮集體土地的資源和資產(chǎn)的雙重作用，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)能明確，權(quán)益保障，流轉(zhuǎn)暢順，分配合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

三項(xiàng)改革，其他兩項(xiàng)均表述為“征地制度改革”和“農(nóng)村宅基地制度改革”，只有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的表述為“使用權(quán)入市改革”即在試點(diǎn)地區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以“直接入市"。

另一塊是承包地。

中國(guó)未來的農(nóng)業(yè)必須也只能走規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路。

對(duì)此，9月底召開的深改小組第五次會(huì)議，已經(jīng)審議通過了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》。

二、第三塊是宅基地。

有觀點(diǎn)提出中國(guó)要實(shí)行新型城鎮(zhèn)化，要讓廣大農(nóng)民在中小城市落戶，必須得有“啟動(dòng)資金”。就像城鎮(zhèn)居民十多年來基本上達(dá)到戶均一套自有住房，多數(shù)靠當(dāng)初福利分房的“原始股”一樣，農(nóng)民市民化也得有“原始股”，這就是他們?cè)谡厣系臋?quán)益，或有償出讓、或抵押、或擔(dān)保。

這“三塊地”針對(duì)了賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等六項(xiàng)權(quán)能，其亮點(diǎn)為：

一是將按照集體土地所有權(quán)的主體類型，將集體土地明確歸屬為鄉(xiāng)、村、小組三類集體產(chǎn)權(quán)主體，探索所有權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)方式和經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。

二是按照土地使用方式和市場(chǎng)需要，在符合規(guī)劃用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，建立與國(guó)有土地同等的劃撥、出讓、出租土地使用權(quán)類型，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等的權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)。

第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設(shè)用地(其中含1.7億畝宅基地)，在確保18億畝耕地紅線不突破的同時(shí)，這些農(nóng)村集體建設(shè)用地將成為巨大的開發(fā)資源。

三是按照所有權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機(jī)制，同時(shí)還要穩(wěn)妥審慎的推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保，以擴(kuò)寬農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

一部分宅基地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，需要防范對(duì)農(nóng)民根本利益的傷害，預(yù)防兩極分化，“資本通吃一切”的情況發(fā)生。

四是在征地改革中，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元的保障機(jī)制，除此之外，還將在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

中央對(duì)于農(nóng)地入市改革的態(tài)度非常謹(jǐn)慎，主張?jiān)圏c(diǎn)先行。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國(guó)英介紹了國(guó)內(nèi)試點(diǎn)情況。如佛山南海區(qū)在《南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》中提出，申報(bào)“集體土地商服產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目”，須按土地市場(chǎng)價(jià)格的30%收取集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提留金，統(tǒng)籌用于南海范圍內(nèi)的道路、給排水、供電等城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)，以及社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文體等城鄉(xiāng)公共服務(wù)的建設(shè)支出。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，也要預(yù)留一定比例市場(chǎng)價(jià)值作為提留金，用于公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。這個(gè)比例中央不一定統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)各地市場(chǎng)來確定，地方政府用這部分提留金作為土地支出費(fèi)用。這也對(duì)應(yīng)著利益和責(zé)任的匹配。

三、探索

國(guó)土部積極推進(jìn)征地改革制度的探索和基礎(chǔ)性工作

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行改革試點(diǎn)，對(duì)全面深化改革具有重要意義。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡，改革試點(diǎn)的實(shí)施條件差異較大，要鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化探索。近年來，各地結(jié)合各自的實(shí)際，對(duì)“三塊地”的改革進(jìn)行了積極的探索，為改革完善農(nóng)村土地制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智說，多年來，國(guó)土資源部先后部署啟動(dòng)了兩輪征地制度改革試點(diǎn)，逐步提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。截至目前，有十三個(gè)省制定了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，有六個(gè)省已經(jīng)實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，十個(gè)省全部實(shí)行了征地區(qū)片綜合地價(jià)，征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片的綜合地價(jià)由省政府公開發(fā)布，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。

在擴(kuò)展安置途徑方面，胡存智表示，一些地方結(jié)合實(shí)際探索在征地時(shí)安排一定的建設(shè)用地留給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)經(jīng)營(yíng)，使其擁有長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的收益來源。

目前，全國(guó)有20多個(gè)省份探索實(shí)行留地留物業(yè)的安置方式，留地比例一般為征地面積的8%-15%。

此外，截止到2013年底，全國(guó)已有30個(gè)省出臺(tái)了關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的征求意見，約有3000萬左右的被征地農(nóng)民納入了基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。目前，一些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)已在國(guó)務(wù)院相關(guān)文件中上升為政策，還有一些試點(diǎn)探索為下一步的深化改革提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

此外，作為一切土地改革開展的基礎(chǔ)，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也在迅速地推進(jìn)當(dāng)中

截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到了97%，接近完成。同時(shí)，有關(guān)部門加強(qiáng)了農(nóng)村地籍調(diào)查，加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，截止到2014年7月份，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)發(fā)證率分別達(dá)到了72%和80%。

與此同時(shí)，絕大多數(shù)縣市都已經(jīng)建立了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了基礎(chǔ)信息。

四、制約

舊制度和人地矛盾的制約

盡管各地都在積極探索，但隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化的快速推進(jìn)，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度中一些不完善的地方逐步顯現(xiàn)，成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素，這是現(xiàn)在亟須針對(duì)“三塊地”改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重要原因。

這次改革所涉及的土地資源非常豐富。據(jù)調(diào)查推算，截止到2013年底，全國(guó)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的面積約為4200萬畝，占全國(guó)建設(shè)用地總量的13.3%左右;宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%左右。但是，針對(duì)這些重要的資源性資產(chǎn)，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不清，歸屬不明，農(nóng)村土地資源配置低效，侵蝕了農(nóng)村集體所有制度的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

征地制度改革方面，我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。因征地引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，一些地方在土地流轉(zhuǎn)過程中還出現(xiàn)“名為流轉(zhuǎn)、實(shí)為強(qiáng)征”的做法，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民權(quán)益。

另外，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文此前說，宅基地制度存在的問題也比較突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有分配過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。

此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，逐步向前推進(jìn)改革。

人多地少是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化最大的制約因素，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)，宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的土地權(quán)利，直接關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶的切身利益，因此這項(xiàng)改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的動(dòng)力源泉。

無、展望

簡(jiǎn)而言之，國(guó)家在農(nóng)村土地制度方面即將推進(jìn)的改革給未來城鎮(zhèn)化帶來了無窮的想象空間，無論是大城市的近郊區(qū)，還是小城鎮(zhèn)，不同的“空間界面”長(zhǎng)期以來缺乏互動(dòng)，生產(chǎn)要素難以在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)。

由于行政經(jīng)濟(jì)色彩，城市尤其是大城市利用其無所不在的權(quán)力優(yōu)勢(shì)將各種優(yōu)質(zhì)資源和投資向中心城區(qū)集中，不平衡的制度缺憾讓大城市成為一個(gè)“抽水機(jī)”，向廣大的鄉(xiāng)村抽取著廉價(jià)勞動(dòng)力、農(nóng)產(chǎn)品和土地。大城市的門檻越來越高，有“貴族化”的趨向，而小城鎮(zhèn)一直面臨建設(shè)資金匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)期處于“無米下鍋”的窘境。另外，農(nóng)民無法進(jìn)城的真正原因是農(nóng)村承包地和宅基地的保障意義無法兌現(xiàn)。

三項(xiàng)制度的改革帶來了突破口，未來或許將迎來一個(gè)城鎮(zhèn)化動(dòng)力多元化的新時(shí)代。我們期望著自上而下的中央試點(diǎn)推進(jìn)和自下而上的地方積極探索相結(jié)合，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用，讓農(nóng)民工真正變成市民，讓消費(fèi)撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)，讓小城鎮(zhèn)煥發(fā)出生機(jī)和活力，成為真正截留農(nóng)村人口向大城市涌入的“截洪溝”。