我國市場化改革歷經三十多年,多數產品和生產要素都實現了市場化,而土地要素市場化相對滯后。土地在農業、工商業、住宅間的配置主要通過地方政府而非由市場完成,造成土地利用效率的損失,同時扭曲了財富分配,不利于經濟發展、城鎮化進程以及社會和政治穩定。
新一輪土地改革的目標之一是盤活巨量的農村存量土地,涉及到農用地流轉、農村集體建設用地入市、農民宅基地的使用權限,以及村集體的經營性資產四個核心,必將提高土地利用效率,大幅增加農民財產性收入,調整政府征地行為,逐步釋放出巨大的改革紅利。
“三塊地”與“六項權”也許將會成為2015年中央一號文件的重頭戲。12月2日召開的中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。
會議指出:堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線,在試點基礎上有序推進,以集體經營性建設用地、承包地、宅基地“三塊地”為主要內容的新土改,已經拉開大幕。
這是繼中央全面深化改革領導小組第五次會議之后,再次聚焦農村土地問題。也意味著關于農村土地制度改革的頂層設計呼之欲出。作為深化改革的重要領域之一,土地改革關乎中國9億農民的利益,也是新型城鎮化建設的關鍵所在。
從目前多渠道得到信息來判斷,這三項改革的頂層設計方向是,明確農村集體土地所有權主體和產權主體;完善農村集體土地使用權的類型和權能;探索集體土地所有權的多種組織和實現方式,保障農民公平分享土地增值收益。
試點
一、“三塊地”改革針對“六項權”
農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度的三項改革試點將緊扣十八屆三中全會提出的農村土地制度改革的任務。
大方向是:在堅持農村土地集體所有制的前提下,強化土地用途管制,明晰土地所有權;
完善建設用地使用權,保障和豐富宅基地用益物權,構建完整的農村集體土地產權制度;
充分發揮集體土地的資源和資產的雙重作用,最終形成產權明晰,權能明確,權益保障,流轉暢順,分配合理的城鄉統一建設用地市場。
三項改革,其他兩項均表述為“征地制度改革”和“農村宅基地制度改革”,只有集體經營性建設用地的表述為“使用權入市改革”即在試點地區,集體經營性建設用地可以“直接入市"。
另一塊是承包地。
中國未來的農業必須也只能走規模經營之路。
對此,9月底召開的深改小組第五次會議,已經審議通過了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。
二、第三塊是宅基地。
有觀點提出中國要實行新型城鎮化,要讓廣大農民在中小城市落戶,必須得有“啟動資金”。就像城鎮居民十多年來基本上達到戶均一套自有住房,多數靠當初福利分房的“原始股”一樣,農民市民化也得有“原始股”,這就是他們在宅基地上的權益,或有償出讓、或抵押、或擔保。
這“三塊地”針對了賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能,其亮點為:
一是將按照集體土地所有權的主體類型,將集體土地明確歸屬為鄉、村、小組三類集體產權主體,探索所有權的多種實現方式和經濟組織形態。
二是按照土地使用方式和市場需要,在符合規劃用途管制和依法取得的前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,建立與國有土地同等的劃撥、出讓、出租土地使用權類型,賦予農村集體經營性建設用地與國有經營性建設用地同等的權利,真正實現與國有土地同等入市,同權同價。
第二次全國土地調查主要數據顯示,全國農村集體土地的總面積為66.9億畝,包括55.3億畝農用地和3.1億畝建設用地(其中含1.7億畝宅基地),在確保18億畝耕地紅線不突破的同時,這些農村集體建設用地將成為巨大的開發資源。
三是按照所有權產權關系,在集體經濟組織內部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機制,同時還要穩妥審慎的推進農民住房財產權抵押擔保,以擴寬農民增加財產性收入的渠道。
一部分宅基地轉化成集體經營性建設用地,需要防范對農民根本利益的傷害,預防兩極分化,“資本通吃一切”的情況發生。
四是在征地改革中,要縮小征地范圍,規范征地程序,完善補償標準,建立被征地農民合理規范多元的保障機制,除此之外,還將在集體經營性建設用地入市中,建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。
中央對于農地入市改革的態度非常謹慎,主張試點先行。中國社會科學院農村經濟研究所研究員黨國英介紹了國內試點情況。如佛山南海區在《南海區集體建設用地使用權流轉實施辦法》中提出,申報“集體土地商服產業載體項目”,須按土地市場價格的30%收取集體建設用地流轉城鄉統籌提留金,統籌用于南海范圍內的道路、給排水、供電等城鄉公共基礎設施的建設維護,以及社會保障、醫療衛生、教育文體等城鄉公共服務的建設支出。
農村集體經營性建設用地入市后,也要預留一定比例市場價值作為提留金,用于公共服務設施的建設。這個比例中央不一定統一規定,根據各地市場來確定,地方政府用這部分提留金作為土地支出費用。這也對應著利益和責任的匹配。
三、探索
國土部積極推進征地改革制度的探索和基礎性工作
中央全面深化改革領導小組第七次會議強調,進行改革試點,對全面深化改革具有重要意義。我國地區發展不平衡,改革試點的實施條件差異較大,要鼓勵不同區域進行差別化探索。近年來,各地結合各自的實際,對“三塊地”的改革進行了積極的探索,為改革完善農村土地制度積累了經驗。
國土資源部副部長胡存智說,多年來,國土資源部先后部署啟動了兩輪征地制度改革試點,逐步提高了征地補償標準。截至目前,有十三個省制定了征地統一年產值的標準,有六個省已經實行征地統一年產值標準,十個省全部實行了征地區片綜合地價,征地的統一年產值標準和區片的綜合地價由省政府公開發布,補償標準普遍提高30%以上,有的提高了一倍以上。
在擴展安置途徑方面,胡存智表示,一些地方結合實際探索在征地時安排一定的建設用地留給被征地農民集體經濟組織開發經營,使其擁有長期的、穩定的收益來源。
目前,全國有20多個省份探索實行留地留物業的安置方式,留地比例一般為征地面積的8%-15%。
此外,截止到2013年底,全國已有30個省出臺了關于做好被征地農民社會保障工作的征求意見,約有3000萬左右的被征地農民納入了基本的養老保險范圍。目前,一些試點經驗已在國務院相關文件中上升為政策,還有一些試點探索為下一步的深化改革提供了實踐基礎。
此外,作為一切土地改革開展的基礎,集體土地所有權確權登記發證工作也在迅速地推進當中
截至2013年底,全國農村集體土地所有權確權登記發證率已經達到了97%,接近完成。同時,有關部門加強了農村地籍調查,加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證,截止到2014年7月份,全國農村集體建設用地使用權和宅基地使用權發證率分別達到了72%和80%。
與此同時,絕大多數縣市都已經建立了農村集體土地確權登記發證的數據庫和信息系統,為建立城鄉統一的建設用地市場提供了基礎信息。
四、制約
舊制度和人地矛盾的制約
盡管各地都在積極探索,但隨著城鎮化工業化的快速推進,現行農村集體土地產權制度中一些不完善的地方逐步顯現,成為制約城鄉統籌發展的重要因素,這是現在亟須針對“三塊地”改革進行頂層設計的重要原因。
這次改革所涉及的土地資源非常豐富。據調查推算,截止到2013年底,全國的集體經營性建設用地的面積約為4200萬畝,占全國建設用地總量的13.3%左右;宅基地的總面積約為1.7億畝,約占集體建設用地的54%左右。但是,針對這些重要的資源性資產,我國農村集體土地所有權產權不清,歸屬不明,農村土地資源配置低效,侵蝕了農村集體所有制度的基礎,影響了農業生產。
征地制度改革方面,我國現行征地制度存在征地權行使范圍過寬、征地補償標準低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。因征地引發的矛盾糾紛日益突出,一些地方在土地流轉過程中還出現“名為流轉、實為強征”的做法,嚴重侵犯了農民權益。
另外,中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前說,宅基地制度存在的問題也比較突出。隨著經濟社會的發展,農村戶籍人口不斷增加,土地指標有限,很多地方已經很多年沒有分配過宅基地了,“一戶一宅”的承諾難以兌現。
此外,由于宅基地的土地無償使用,在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章建房等情況。因此,現行的宅基地制度亟須改革和完善,要總結各地經驗,逐步向前推進改革。
人多地少是我國推進城鎮化最大的制約因素,而農村集體土地所有權,宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的土地權利,直接關系到每個農戶的切身利益,因此這項改革是推進城鄉統籌發展,破解城鄉二元結構的動力源泉。
無、展望
簡而言之,國家在農村土地制度方面即將推進的改革給未來城鎮化帶來了無窮的想象空間,無論是大城市的近郊區,還是小城鎮,不同的“空間界面”長期以來缺乏互動,生產要素難以在城鄉之間流動。
由于行政經濟色彩,城市尤其是大城市利用其無所不在的權力優勢將各種優質資源和投資向中心城區集中,不平衡的制度缺憾讓大城市成為一個“抽水機”,向廣大的鄉村抽取著廉價勞動力、農產品和土地。大城市的門檻越來越高,有“貴族化”的趨向,而小城鎮一直面臨建設資金匱乏,基礎設施投入長期處于“無米下鍋”的窘境。另外,農民無法進城的真正原因是農村承包地和宅基地的保障意義無法兌現。
三項制度的改革帶來了突破口,未來或許將迎來一個城鎮化動力多元化的新時代。我們期望著自上而下的中央試點推進和自下而上的地方積極探索相結合,讓市場發揮決定性的作用,讓農民工真正變成市民,讓消費撬動經濟,讓小城鎮煥發出生機和活力,成為真正截留農村人口向大城市涌入的“截洪溝”。
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