內(nèi)容提要

是政府行為中的重要表現(xiàn)形式之一?，F(xiàn)行體制下對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督途徑很多，但實(shí)際收效甚微。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的有效監(jiān)督，其中最主要的監(jiān)督途徑就是將其納入行政復(fù)議范圍。本文根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，結(jié)合行政復(fù)議實(shí)踐和海外經(jīng)驗(yàn)，提出了將抽象行政行為納入復(fù)議范圍的必要性和可行性，并對(duì)抽象行政行為進(jìn)入復(fù)議范圍后面臨的申請(qǐng)復(fù)議條件、復(fù)議管轄、復(fù)議效果、復(fù)議決定的性質(zhì)等問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞抽象行政行為行政復(fù)議監(jiān)督范圍

對(duì)抽象行政行為復(fù)議監(jiān)督問(wèn)題是理論界及實(shí)際部門(mén)十分關(guān)注的問(wèn)題，從1990年起草《行政復(fù)議條例》起，就有人主張將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，但由于當(dāng)時(shí)條件所限及認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一等原因，最終未能如愿。7年過(guò)去了，隨著修改《行政復(fù)議條例》工作逐步展開(kāi)，抽象行政行為的監(jiān)督問(wèn)題再度被提上議事日程。那么，抽象行政行為究竟指什么?包括哪些表現(xiàn)形式?在目前監(jiān)督體制下，有無(wú)必要將其納入復(fù)議范圍，能否找到相應(yīng)法律依據(jù)?一旦納入之后，又將面臨哪些問(wèn)題等等，均是理論界應(yīng)當(dāng)回答的。本文試圖就上述問(wèn)題作一粗淺分析，以期引起討論。

一、抽象行政行為的概念及范圍界定

抽象行政行為是一個(gè)學(xué)理概念，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定主體制定的，對(duì)后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說(shuō)，非特定人是相對(duì)特定人而言的;對(duì)后發(fā)生法律效力是指其效力及于未來(lái);可以反復(fù)適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件，符合上述三個(gè)條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關(guān)于某項(xiàng)收費(fèi)的文件是針對(duì)非特定人的，而且對(duì)未來(lái)生效，但對(duì)相對(duì)人不能反復(fù)適用，不具備第三個(gè)條件，因此，收費(fèi)文件不是抽象行政行為。關(guān)于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認(rèn)為，抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國(guó)務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實(shí)施抽象行政行為。①?gòu)奈覈?guó)抽象行政行為的范圍看，有必要對(duì)包括規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范，但從我國(guó)的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過(guò)程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入復(fù)議范圍不太現(xiàn)實(shí)。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對(duì)行政管理發(fā)揮的作用及存在的問(wèn)題兩方面關(guān)系，筆者認(rèn)為將納入行政復(fù)議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說(shuō)明外，均指規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件。

二、現(xiàn)行體制下對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督途徑

根據(jù)我國(guó)1991年1月1日起施行的《行政復(fù)議條例》第10條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，公民、法人和其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請(qǐng)復(fù)議。關(guān)于抽象行政行為不能申請(qǐng)復(fù)議的理由，《國(guó)務(wù)院法制局關(guān)于〈行政復(fù)議條例(草案)〉的說(shuō)明》給予了權(quán)威性解釋：“對(duì)抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的監(jiān)督，同對(duì)行政仲裁、行政調(diào)解以及國(guó)防、外交等國(guó)家行為的監(jiān)督一樣，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)都分別有相應(yīng)的規(guī)定。由這些行為引起的爭(zhēng)議，只要按有關(guān)規(guī)定辦理即可，沒(méi)有必要走復(fù)議這個(gè)程序。”②在當(dāng)時(shí)看來(lái)，盡管抽象行政行為也可能會(huì)損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，但解決這一問(wèn)題已有其他途徑，無(wú)需納入行政復(fù)議范圍。那么這里所說(shuō)的其他監(jiān)督途徑指什么呢?

(一)人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

從憲法、組織法的規(guī)定來(lái)看，首先，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;其次，縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;再次，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章;最后，縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。