上訴人(一審原告)：張XX

被上訴人(一審被告)：Z市衛(wèi)生局

原告張XX于2005年4月向被告Z市衛(wèi)生局投訴，要求查處Z市人民政府機關門診部超范圍經營、該門診部醫(yī)生朱XX開出假病歷、假治療單等問題，被告分別作了佛衛(wèi)函2005(89)號《關于投訴市機關門診部有關問題的答復函》、佛衛(wèi)函2005(91)號《關于佛信督[2005]10136號群眾來信的復函》、佛衛(wèi)函2005(116)《關于所謂“假病歷”與“假治療單”問題的答復函》以及《關于張XX女士來信的答復函》的書面答復。原告于2006年1月9日向Z市人民政府對被告行政不作為申請行政復議，該府于2006年4月27日作出《行政復議終止通知書》，包含如下內容：“……根據(jù)《醫(yī)療機構管理條例》第五條第二款的規(guī)定，市衛(wèi)生局具有對Z市范圍內的醫(yī)療機構進行監(jiān)督管理的行政職能。但這不同于區(qū)衛(wèi)生局對管轄范圍內的醫(yī)療機構享有的直接管理的職責。因為機關門診部是T衛(wèi)生局批準登記的醫(yī)療機構，本案中你明確提出要求對機關門診部及朱XX醫(yī)生的違法行為給予行政處罰，這屬于T衛(wèi)生局的具體行政管理職能，而不是市衛(wèi)生局的直接管理職能。對投訴事項進行全面調查并將調查結果回復投訴人屬于市衛(wèi)生局作為Z市衛(wèi)生主管部門的監(jiān)督管理職責。本案中你幾次向市衛(wèi)生局投訴機關門診部存在超范圍經營及朱XX醫(yī)生存在寫假病歷、假治療單做偽證和超范圍執(zhí)業(yè)的行為后，市衛(wèi)生局對你反映的問題進行了調查，認為沒有發(fā)現(xiàn)機關門診部和朱醫(yī)生存在明顯的違法事實，并將調查結果形成書面意見對你進行了回復。……你對市衛(wèi)生局的答復結果不滿意只是對市衛(wèi)生局‘作為’結果的一種主觀評價，不能否定衛(wèi)生局已履行了作為義務。……根據(jù)《廣東省行政復議工作規(guī)定》第十六條第一款(第六項)的規(guī)定，本府決定終止本行政復議”。被告在原告起訴之前未作出處理決定。

一審判決駁回原告張XX的訴訟請求，上訴人張XX不服原判，提起上訴稱：被上訴人Z市衛(wèi)生局雖然對上訴人所投訴的事項不具有管轄權，但其因此而產生了在收到上訴人的投訴事項后按照《衛(wèi)生行政處罰程序》第九條的規(guī)定及時移送給有管轄權的Z市T衛(wèi)生局的衍生義務。但在被上訴人受理投訴后一年多從未告知上訴人其不是直接的主管機關，也未告知上訴人應向Z市T衛(wèi)生局進行投訴，其行為已構成行政不作為。一審法院只根據(jù)被上訴人不具有直接處罰權的作為義務而認定其不構成行政不作為，但忽略了被上訴人在不具有管轄權時負有的移送義務。故請求二審法院撤銷原判，確認被上訴人構成行政不作為，并賠償上訴人打印費、復印費、郵寄費524.90元，精神損失費500元。

被上訴人Z市衛(wèi)生局在二審期間未作答辯。

爭議焦點

被告Z市衛(wèi)生局對原告張XX的投訴是否存在行政不作為?

法理評析

本案系行政相對人認為市衛(wèi)生局對于自己的投訴存在不作為行為而訴至法院的行政糾紛，法庭審理主要圍繞著被告Z市衛(wèi)生局對原告張XX的投訴是否存在行政不作為的判斷而展開，因此在分析該案件時也需要圍繞這一核心來梳理線索：

法律判定：行政不作為的含義及條件以及國家賠償?shù)南嚓P規(guī)定。

所謂行政不作為是指行政主體及其工作人員有積極實施行政行為的職責和義務，應當履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態(tài)。

所謂行政中的“不作為”行為，是基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請，行政機關依法應該實施某種行為或履行某種法定職責，而行政機關無正當理由卻拒絕作為的行政違法行為，亦稱“不作為違法”或“消極違法”行為。行政“不作為”其表現(xiàn)形式大致有拒絕履行、不予答復、拖延履行，它與行政中“亂作為”一樣，都將可能侵犯或損害行政相對人的合法權益。

國家賠償，又稱國家侵權損害賠償，是由國家對于行使公權利的侵權行為造成的損害后果承擔賠償責任的活動。我國的《國家賠償法》規(guī)定了行政賠償和刑事賠償兩種國家賠償。行政賠償是指行政機關及其工作人員違法行使行政職權，侵犯公民，法人和其他組織的合法權益造成損害的，由國家承擔賠償責任的賠償。刑事賠償是指司法機關錯拘、錯捕、錯判而引起的國家賠償。

在本案中被告Z市衛(wèi)生局對原告張XX的投訴是否存在行政不作為。張XX在信件里提出了Z市人民政府機關門診部存在診療活動超出登記范圍、該門診部醫(yī)生朱XX超范圍執(zhí)業(yè)以及開具假病歷、假治療單以及要求被上訴人查處門診部的診療活動超出登記范圍的問題。Z市衛(wèi)生局有義務進行全面答復，這是其行政職責所在。而Z市衛(wèi)生局的答復函只對其中兩個問題進行了答復，屬于不完全履行法定職責，即對沒有答復的部分不作為。

本案上訴人的賠償請求能否成立的判定。本案屬于行政賠償?shù)姆懂牐鶕?jù)我國國家賠償法的規(guī)定，只有在行政行為(一般是作為)侵害了相關人的利益，并且造成了直接損失，才構成行政賠償?shù)臈l件。而且賠償一般是基于直接損失，賠償?shù)姆绞绞墙洕r償和消除名譽影響，不包括精神損害賠償。Z市衛(wèi)生局的答復行為并未給張XX帶來直接的、經濟方面的損害，不構成國家賠償?shù)囊?/p>

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