行政訴訟功能的重新定位

行政訴訟功能的重新定位必須建立在對行政訴訟與司法權的深入研究之上,而我國以前對行政訴訟功能的錯誤定位主要是因為對于行政訴訟的目的功能的過分強調,而對屬于訴訟活動的行政訴訟的本質功能過于淡化,所以重新定位行政訴訟的功能就必須在行政訴訟的“訴訟”與“行政”兩方面的特征上深入的探討。

訴訟的本義是:因紛爭告于官署,以分曲直,源于《后漢書》陳寵傳:“西州豪右并兼,吏多奸貪訴訟日百數。”如果從一個獨立的解決爭議的過程來看,訴訟不過是一個單項的活動,只是兩造為了分清是非的一種活動而已。因此,僅僅從一個單項活動的意義上來解決其功能問題是非常困難的,而只有當訴訟成為某種系統的“工具”時,才有研究其功能的意義和價值,從一個獨立的訴訟活動本身去研究訴訟功能,則會失去研究的基本背景,這樣的研究是無源之水、無本之木。因此,訴訟功能從語義規則上可被定義為:訴訟在其成為特定系統或特定體系中的一種“工具”時所產生的功效和作用。

行政訴訟所處的系統就是我國目前的依法行政的建設,再高一個層級的系統就是我國所要建立的憲政文明體系。因而我們對行政訴訟的功能的重新定位必需建立在對行政訴訟所處的這兩個基本的大系統的認識的基礎之上,在一個系統中認識行政訴訟的功能也是符合功能主義的基本方法論的。

依法行政是當前以及今后相當長的一段時間我國行政法治建設的一個重要目標。依法行政提出了八個方面的監督機制來加強對行政機關的監督,但在行政訴訟方面只要求行政機關“接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督”。而行政機關按照行政訴訟法規定主要要接受的是“積極出庭應訴、答辯以及對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定,行政機關應當自覺履行”。也就是說在依法行政的框架內行政機關只需要“應訴、答辯”以及“自覺履行”就已經完成了行政訴訟對行政機關的監督任務。這是符合依法行政的框架的,因為依法行政要求行政機關行政行為應當合法,那么不言而喻司法機關對行政行為的審查也應當依法而行了,在訴訟中行政機關也主要是這兩類義務。

行政機關的這兩項主要義務是基于訴訟活動的特點而產生的,因為訴訟活動的進行存在若干個基本要素,其中主要的有:特定的兩方或多方存在著一項特定的利益爭端或者糾紛;舉行聽證,屆時爭議各方同時參與,以言詞爭辯的方式影響裁判者的結論;如果爭端涉及事實的認定問題,爭議各方需要向裁判者提交證據,傳喚證人;如果爭端僅僅涉及法律問題,爭議各方則要提出法律方面的論據;裁判者須在聽取爭議各方主張、證據、意見的基礎上,對爭議的事實作出認定,并將實體法確立的有關原則和規則適用于該事實;如僅系法律爭端,則按照法律原則、規則、先例或者有關理論,對有爭議的法律問題作出裁決。所以行政機關必需在應訴之時把自己行為的事實與法律依據提交法庭,并且在答辯之中對自己的事實與法律依據的正確性與合法性加以說明以取得判斷者的認可。

而判斷者的審查過程是對行政機關的行政活動是否符合依法行政要求的檢驗過程。如果行政機關依法行政則駁回原告的訴訟請求,如果行政機關沒有依法行政則對行政機關的行政活動判決否定的法律效果。而判斷者的審查過程的完成也就是依法行政過程中對社會矛盾的解決。

從行政訴訟所處的更大的系統中國的憲政文明建設來看,憲政文明建設首先要求國家權力應當是一種受限制的權力,在一點上憲政文明建設是與依法行政有相似之處的。因為行政依法進行本身就是對行政權力的一種制約。而憲政文明建設又不僅僅是要求對行政權力的一種制約,憲政文明是包含著一些價值追求的,其中一個重要的價值追求就是對人權的保護。我國《憲法》在2004年修正案中加入了“國家尊重和保障人權”的條款更是加強了憲政建設中的人權保護的內容。同時從人權保障來講行政訴訟是作為人權制度的一部分。人權的制度,最主要的是其兩大機制,一為人權侵害的預防機制,一為侵害發生后的矯正機制,凡稱制度,這兩大功能必須是同時具備的,作為制度的人權,就是通過這兩種機制而使人權確立從法有到實有的形態。

所以從憲政文明的角度來看行政訴訟應當有人權保障的功能,但是人權概念是十分模糊的,加之訴訟的功能只是人權制度中的一部分,所以在行政訴訟中的人權保障的功能被縮小并具體化到對受到行政活動侵害的人的合法權益的保護。

從行政訴訟所處的系統來看行政訴訟的功能至少應當有解決糾紛與保護合法權益兩部分。也就是說行政訴訟的功能的重新定位應當從過于強調對行政機關的監督轉移到對行政糾紛的解決與對合法權益的保護上面來。這樣并不是說行政訴訟就沒有監督功能,而是監督功能只是行政訴訟的目的功能,該功能是建立在本質功能基礎之上,只有行政訴訟的本質功能解決糾紛與保護合法權益兩部分能夠發揮良好,行政訴訟的目的功能才能有較好的解決。