行政訴訟功能的重新定位

行政訴訟功能的重新定位必須建立在對行政訴訟與司法權(quán)的深入研究之上,而我國以前對行政訴訟功能的錯(cuò)誤定位主要是因?yàn)閷τ谛姓V訟的目的功能的過分強(qiáng)調(diào),而對屬于訴訟活動的行政訴訟的本質(zhì)功能過于淡化,所以重新定位行政訴訟的功能就必須在行政訴訟的“訴訟”與“行政”兩方面的特征上深入的探討。

訴訟的本義是:因紛爭告于官署,以分曲直,源于《后漢書》陳寵傳:“西州豪右并兼,吏多奸貪訴訟日百數(shù)。”如果從一個(gè)獨(dú)立的解決爭議的過程來看,訴訟不過是一個(gè)單項(xiàng)的活動,只是兩造為了分清是非的一種活動而已。因此,僅僅從一個(gè)單項(xiàng)活動的意義上來解決其功能問題是非常困難的,而只有當(dāng)訴訟成為某種系統(tǒng)的“工具”時(shí),才有研究其功能的意義和價(jià)值,從一個(gè)獨(dú)立的訴訟活動本身去研究訴訟功能,則會失去研究的基本背景,這樣的研究是無源之水、無本之木。因此,訴訟功能從語義規(guī)則上可被定義為:訴訟在其成為特定系統(tǒng)或特定體系中的一種“工具”時(shí)所產(chǎn)生的功效和作用。

行政訴訟所處的系統(tǒng)就是我國目前的依法行政的建設(shè),再高一個(gè)層級的系統(tǒng)就是我國所要建立的憲政文明體系。因而我們對行政訴訟的功能的重新定位必需建立在對行政訴訟所處的這兩個(gè)基本的大系統(tǒng)的認(rèn)識的基礎(chǔ)之上,在一個(gè)系統(tǒng)中認(rèn)識行政訴訟的功能也是符合功能主義的基本方法論的。

依法行政是當(dāng)前以及今后相當(dāng)長的一段時(shí)間我國行政法治建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)。依法行政提出了八個(gè)方面的監(jiān)督機(jī)制來加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,但在行政訴訟方面只要求行政機(jī)關(guān)“接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督”。而行政機(jī)關(guān)按照行政訴訟法規(guī)定主要要接受的是“積極出庭應(yīng)訴、答辯以及對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺履行”。也就是說在依法行政的框架內(nèi)行政機(jī)關(guān)只需要“應(yīng)訴、答辯”以及“自覺履行”就已經(jīng)完成了行政訴訟對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督任務(wù)。這是符合依法行政的框架的,因?yàn)橐婪ㄐ姓笮姓C(jī)關(guān)行政行為應(yīng)當(dāng)合法,那么不言而喻司法機(jī)關(guān)對行政行為的審查也應(yīng)當(dāng)依法而行了,在訴訟中行政機(jī)關(guān)也主要是這兩類義務(wù)。

行政機(jī)關(guān)的這兩項(xiàng)主要義務(wù)是基于訴訟活動的特點(diǎn)而產(chǎn)生的,因?yàn)樵V訟活動的進(jìn)行存在若干個(gè)基本要素,其中主要的有:特定的兩方或多方存在著一項(xiàng)特定的利益爭端或者糾紛;舉行聽證,屆時(shí)爭議各方同時(shí)參與,以言詞爭辯的方式影響裁判者的結(jié)論;如果爭端涉及事實(shí)的認(rèn)定問題,爭議各方需要向裁判者提交證據(jù),傳喚證人;如果爭端僅僅涉及法律問題,爭議各方則要提出法律方面的論據(jù);裁判者須在聽取爭議各方主張、證據(jù)、意見的基礎(chǔ)上,對爭議的事實(shí)作出認(rèn)定,并將實(shí)體法確立的有關(guān)原則和規(guī)則適用于該事實(shí);如僅系法律爭端,則按照法律原則、規(guī)則、先例或者有關(guān)理論,對有爭議的法律問題作出裁決。所以行政機(jī)關(guān)必需在應(yīng)訴之時(shí)把自己行為的事實(shí)與法律依據(jù)提交法庭,并且在答辯之中對自己的事實(shí)與法律依據(jù)的正確性與合法性加以說明以取得判斷者的認(rèn)可。

而判斷者的審查過程是對行政機(jī)關(guān)的行政活動是否符合依法行政要求的檢驗(yàn)過程。如果行政機(jī)關(guān)依法行政則駁回原告的訴訟請求,如果行政機(jī)關(guān)沒有依法行政則對行政機(jī)關(guān)的行政活動判決否定的法律效果。而判斷者的審查過程的完成也就是依法行政過程中對社會矛盾的解決。

從行政訴訟所處的更大的系統(tǒng)中國的憲政文明建設(shè)來看,憲政文明建設(shè)首先要求國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)是一種受限制的權(quán)力,在一點(diǎn)上憲政文明建設(shè)是與依法行政有相似之處的。因?yàn)樾姓婪ㄟM(jìn)行本身就是對行政權(quán)力的一種制約。而憲政文明建設(shè)又不僅僅是要求對行政權(quán)力的一種制約,憲政文明是包含著一些價(jià)值追求的,其中一個(gè)重要的價(jià)值追求就是對人權(quán)的保護(hù)。我國《憲法》在2004年修正案中加入了“國家尊重和保障人權(quán)”的條款更是加強(qiáng)了憲政建設(shè)中的人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。同時(shí)從人權(quán)保障來講行政訴訟是作為人權(quán)制度的一部分。人權(quán)的制度,最主要的是其兩大機(jī)制,一為人權(quán)侵害的預(yù)防機(jī)制,一為侵害發(fā)生后的矯正機(jī)制,凡稱制度,這兩大功能必須是同時(shí)具備的,作為制度的人權(quán),就是通過這兩種機(jī)制而使人權(quán)確立從法有到實(shí)有的形態(tài)。

所以從憲政文明的角度來看行政訴訟應(yīng)當(dāng)有人權(quán)保障的功能,但是人權(quán)概念是十分模糊的,加之訴訟的功能只是人權(quán)制度中的一部分,所以在行政訴訟中的人權(quán)保障的功能被縮小并具體化到對受到行政活動侵害的人的合法權(quán)益的保護(hù)。

從行政訴訟所處的系統(tǒng)來看行政訴訟的功能至少應(yīng)當(dāng)有解決糾紛與保護(hù)合法權(quán)益兩部分。也就是說行政訴訟的功能的重新定位應(yīng)當(dāng)從過于強(qiáng)調(diào)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督轉(zhuǎn)移到對行政糾紛的解決與對合法權(quán)益的保護(hù)上面來。這樣并不是說行政訴訟就沒有監(jiān)督功能,而是監(jiān)督功能只是行政訴訟的目的功能,該功能是建立在本質(zhì)功能基礎(chǔ)之上,只有行政訴訟的本質(zhì)功能解決糾紛與保護(hù)合法權(quán)益兩部分能夠發(fā)揮良好,行政訴訟的目的功能才能有較好的解決。