《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》第五章管理與監(jiān)督

第十三條對(duì)擬進(jìn)入機(jī)關(guān)的人員和擬調(diào)整的人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)定嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成回避關(guān)系。對(duì)可能形成回避關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。

對(duì)因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以調(diào)整。

第十四條公務(wù)員必須服從回避決定。無(wú)正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職。

公務(wù)員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)告應(yīng)回避的情形。有需要回避的情形不及時(shí)報(bào)告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育;影響公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分。

第十五條對(duì)個(gè)人、組織據(jù)實(shí)反映公務(wù)員需要回避的情況，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限及時(shí)處理。

第十六條各級(jí)公務(wù)員主管部門按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)公務(wù)員回避工作的監(jiān)督檢查。

對(duì)違反本規(guī)定的，有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正，并按規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任。

公務(wù)員回避制度，機(jī)制上有啥問(wèn)題

我國(guó)公務(wù)員回避制度，產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，其有限的公務(wù)員回避方式，并未考慮適合我們的旨在避免人際關(guān)系影響的其他具體回避措施，并未考慮到我國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，最終公務(wù)員制度改革的難點(diǎn)，始終是無(wú)法打破親情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)的束縛，因公致私始終是無(wú)法打破的弊病，改革始終處于舉步不前的狀態(tài)。

制度化缺陷

(一)回避理由設(shè)定不合理

建立和實(shí)施公務(wù)員回避制度，是為了防止公務(wù)員共同作弊和裙帶關(guān)系等弊端，保證行人員廉潔奉公，維護(hù)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而達(dá)到維護(hù)統(tǒng)治、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。

從世界范圍來(lái)看，由于各國(guó)的風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)的不同，其回避范圍的規(guī)定也各不相同。

目前西方國(guó)家公務(wù)員回避的主要范圍有：血親回避、夫妻回避、姻親回避、擬制親回避等;

從回避的種類上看，主要是親屬回避，少數(shù)國(guó)家規(guī)定了政黨回避、同學(xué)回避等。我國(guó)2006年新的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，也對(duì)回避制度作了專章規(guī)定。

如第68條規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)，或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)，從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作”。

第70條規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，有下列情形的應(yīng)當(dāng)回避：(一)涉及本人利害關(guān)系的;(二)涉及與本人有本條例第六十八條第一款所列親屬關(guān)系人員的利益關(guān)系的;(三)其他有可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。”

第69條規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。”其中，第68條、第70條規(guī)定的是職務(wù)回避和公務(wù)回避。第69條規(guī)定的是地區(qū)回避即避籍任職。

目前實(shí)行的公務(wù)員回避制度，在回避范圍上規(guī)定仍不周延，例如，在回避種類上沒(méi)有擬至親回避、同學(xué)回避、卸任回避甚至黨員回避等回避規(guī)定;

在回避范圍內(nèi)，沒(méi)有規(guī)定回避不僅應(yīng)適用于國(guó)家行政機(jī)關(guān)人員，而且還應(yīng)適用于擔(dān)任司法機(jī)關(guān)或擔(dān)任其他機(jī)關(guān)的公職人員。

(二)回避舉證責(zé)任不明

對(duì)公務(wù)員回避制度規(guī)定的幾種必須回避情形的舉證，現(xiàn)行公務(wù)員法沒(méi)有明確規(guī)定由誰(shuí)檢舉回避，根據(jù)行政訴訟法上的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一般行政訴訟原則，這種回避舉證責(zé)任，應(yīng)在公務(wù)員回避檢舉人。

但是，在實(shí)踐中，公務(wù)員回避只是在其本級(jí)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)管治下實(shí)施的，而事實(shí)上，在中國(guó)傳統(tǒng)官僚制運(yùn)作之下的本級(jí)行政機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)，在認(rèn)定回避當(dāng)事人必須回避之前，很少有真正深入調(diào)查取證，聽取回避當(dāng)事人對(duì)于行政職務(wù)，是否具有行政資格的意見，而是要求回避當(dāng)事人，對(duì)業(yè)已作出的回避裁決執(zhí)行無(wú)條件的回避要求。

因?yàn)檫@種回避檢舉人既是整個(gè)裁決回避過(guò)程中的檢舉人，又是回避當(dāng)事人的本級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在整個(gè)回避過(guò)程裁決中，回避當(dāng)事人始終處于被動(dòng)地位。

試想，在現(xiàn)行公務(wù)員法缺乏明確公務(wù)員回避檢舉機(jī)關(guān)認(rèn)定的情況下，行政機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)員回避當(dāng)事人的基本情況不甚清楚，和中國(guó)現(xiàn)實(shí)行政機(jī)關(guān)人際關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下，行政機(jī)構(gòu)僅憑其人為認(rèn)定，怎能符合回避的條件?

(三)沒(méi)有明確違反的法律責(zé)任

回避制度雖就公務(wù)員如何回避和怎樣回避作了規(guī)定，但卻就公務(wù)員未執(zhí)行回避要求所承擔(dān)的責(zé)任，未作出具體規(guī)定。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中，關(guān)于回避責(zé)任的不完善之處在于：它僅依靠于公務(wù)員自身修養(yǎng)，而采取自我回避，和行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)強(qiáng)制回避，并沒(méi)有看到公務(wù)員同時(shí)還是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”。

公務(wù)員所在機(jī)關(guān)同時(shí)，還是一個(gè)大的“行政人”，這些角色都會(huì)促使公務(wù)員所在行政機(jī)關(guān)，為保護(hù)本部門人員的利益，而不作出回避之裁決，最終使得公務(wù)員應(yīng)有之回避難于貫徹，缺乏保障。

特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的回避責(zé)任之監(jiān)督，組織人事部門無(wú)力進(jìn)行，更無(wú)相應(yīng)的程序和處罰規(guī)定，主觀隨意性較強(qiáng)，缺乏自上而下與自下而上的法律監(jiān)督。

制度缺陷消解的程序化設(shè)計(jì)

安排設(shè)計(jì)一種制度，應(yīng)當(dāng)明確的是，制度實(shí)踐的社會(huì)效果更大程度上取決隱藏在制度背后的社會(huì)大背景，而不僅僅是制度設(shè)計(jì)本身。所以，具體制度的設(shè)計(jì)，要在充分肯定“自然公正”原則的指導(dǎo)作用下，緊密聯(lián)系中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)國(guó)情，努力找到兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)，這樣才能設(shè)計(jì)出符合中國(guó)國(guó)情的、理性的公務(wù)員回避制度機(jī)制。

(一)公務(wù)員回避理由的完善

回避理由是回避制度的核心內(nèi)容，回避理由設(shè)計(jì)得合理與否，直接關(guān)系到回避制度是否科學(xué)完善，也會(huì)影響到回避制度的公正性。就具體設(shè)計(jì)而言，必須要做到具體細(xì)致、便于操作，同時(shí)還要保證回避程序的公正、公開。

具體看，第一，鄉(xiāng)土情誼和血緣關(guān)系，必須要成為我國(guó)公務(wù)員回避的避親理由。第二，戰(zhàn)友情誼和同學(xué)關(guān)系，必須要成為我國(guó)公務(wù)員回避的避熟理由。目前公務(wù)員法對(duì)這些避熟理由規(guī)定的不具體，不能不說(shuō)是一種欠缺。

(二)增設(shè)“公務(wù)員卸任回避”制度

公務(wù)員卸任回避，是關(guān)于公務(wù)員在退休以后，一些回避的規(guī)定，即退體或已被開除公務(wù)員籍的公務(wù)員，不得以任何理由，再次影響涉及公務(wù)員事務(wù)。凡是有可能涉及影響到的，必須要報(bào)經(jīng)原行政單位批準(zhǔn)。

英國(guó)規(guī)定退體2年后，如果已退休的公務(wù)員要接受與原業(yè)務(wù)有關(guān)系的私人企業(yè)主的聘請(qǐng)，必須要得到原行政部門的批準(zhǔn)，而這種被批準(zhǔn)的可能性又是極小的，多數(shù)情況下將成為一種卸任回避。

(三)明確違反制度的法律責(zé)任

建議，公務(wù)員法立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，公務(wù)員故意違反回避制度的，應(yīng)一律給予行政處分。對(duì)于其中構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，故意違反回避制度所作出的職務(wù)行為均屬非法，一律無(wú)效。

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