某商場原系國有商業(yè)企業(yè)，隸屬市商務(wù)局。1998年，該商場擬進行股份合作制改制，在經(jīng)商務(wù)局同意，國資局批準立項后，由某會計師事務(wù)所對其資產(chǎn)進行了評估，國資局對評估結(jié)果審驗確認。市企業(yè)改制工作領(lǐng)導(dǎo)小組于1998年7月批復(fù)，確認了評估結(jié)果，同意某商場按“零資產(chǎn)出售”方式改組為有限責(zé)任公司;募集股本總額31萬元，以購買原企業(yè)產(chǎn)權(quán)。股東王某出資16萬元，占股本總額的51%，為法定代表人。1999年市委、市政府決定深化商業(yè)流通企業(yè)改制，11月，領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)商務(wù)局的報告，同意某商場改組為經(jīng)營者個人控股的有限責(zé)任公司，工商注冊時明確其私有性質(zhì)。

2001年2月，其他股東因與王某產(chǎn)生矛盾，向市政府反映王某在改制時隱瞞滯留國有資產(chǎn)等問題。市政府隨即責(zé)成審計局等部門進行查處。市審計局出具審計報告，確認該商場存有國有凈資產(chǎn)220余萬元。某會計師事務(wù)所審計結(jié)果確認該商場改制時未評估國有資產(chǎn)計129萬余元，其他存留國有資產(chǎn)91萬元。國資局對該結(jié)果予以確認。

領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)商務(wù)局的申請，于2002年3月8日作出《關(guān)于撤銷某商場改制方案批復(fù)的通知》，認為該商場在改制時，故意隱瞞和滯留的國有資產(chǎn)達220余萬元，因此改制不符合市委、市政府關(guān)于企業(yè)改制的有關(guān)規(guī)定和國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)。據(jù)此決定：1、撤銷對某商場改制的兩個批復(fù)，恢復(fù)某商場的國有企業(yè)性質(zhì);2、市工商局依法撤銷對某商場有限責(zé)任公司的公司注冊登記并吊銷營業(yè)執(zhí)照。

王某對該《通知》不服，以市政府為被申請人，于2002年5月20日向省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷該決定。理由是：1、故意隱瞞滯留國有資產(chǎn)與事實不符;2、保護國有資產(chǎn)可采取收回等方式，而不應(yīng)撤銷企業(yè)改制方案、恢復(fù)原企業(yè)性質(zhì);3、決定工商局吊銷商場營業(yè)執(zhí)照不合法。被申請人答復(fù)：1、《通知》是對商務(wù)局請示報告的批復(fù)，屬政府機關(guān)內(nèi)部公文往來，不具備具體行政行為的特征，不能對此申請行政復(fù)議;2、市政府不應(yīng)成為本案被申請人，如可申請復(fù)議，被申請人也應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)小組。

復(fù)議機關(guān)經(jīng)審查認為：領(lǐng)導(dǎo)小組是市政府設(shè)立的非常設(shè)機構(gòu)，其所發(fā)出的通知已影響了申請人的權(quán)利和義務(wù)，屬具體行政行為，可以以市政府為被申請人中請復(fù)議;在認定某商場改制時，故意隱瞞滯留國有資產(chǎn)220余萬元，主要事實不清，責(zé)任認定不明;決定撤銷某商場改制批復(fù)，恢復(fù)原企業(yè)性質(zhì)、決定工商局依法撤銷某商場的公司注冊登記并吊銷營業(yè)執(zhí)照，無法律依據(jù)。根據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第(三)項的規(guī)定，省政府依法作出了撤銷《通知》，并責(zé)令被申請人對涉及的國有資產(chǎn)問題作出準確界定，依法予以妥善處理的行政復(fù)議決定。

[評析]

1、該《通知》是否屬于內(nèi)部行政行為，能否申請行政復(fù)議。內(nèi)部行政行為指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為。判斷行政行為屬內(nèi)部還是外部行政行為，并不取決于行政行為的表現(xiàn)形式，而決定于行政行為的內(nèi)容和法律效果。該《通知》雖是領(lǐng)導(dǎo)小組給商務(wù)局的行文，但其決定的事項及適用與效力作用的對象是申請人，對申請人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生重大影響，具備具體行政行為的特征，申請人可以對此申請行政復(fù)議。

2、領(lǐng)導(dǎo)小組是市政府設(shè)立的非常設(shè)機構(gòu)，其作出的具體行政行為的后果應(yīng)當(dāng)由設(shè)立它的市政府承擔(dān)。因此，本案中，應(yīng)以市政府為被申請人。

3、政府能否以隱瞞滯留國有資產(chǎn)為由，將經(jīng)兩次改制，已成為私營企業(yè)的某商場恢復(fù)其國有性質(zhì)?筆者認為，公司的撤銷權(quán)，只能由公司登記機關(guān)依法行使。本案中，對企業(yè)存留的國有資產(chǎn)，應(yīng)在公正審計后，確定其性質(zhì)，分清責(zé)任，對直接責(zé)任人，依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。對于企業(yè)存留的國有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法收回。領(lǐng)導(dǎo)小組直接決定采取恢復(fù)國有性質(zhì)的做法沒有法律依據(jù)，不符合依法行政的原則。