國有土地承包經營權就是指國有土地的管理者或經營者,將國有可耕種的土地資源,發包給國有企業內部職工進行生產經營活動,企業職工通過與國有土地管理者或經營者簽訂土地承包合同取得的承包經營權。本文所指的土地承包經營權是專指國有林業企業中發生的土地承包經營權。當前因國有土地承包權引發的糾紛案件較多,在解決這類糾紛案件中,因無相關法律和相關司法解釋,有的人民法院依據《中華人民共和國農村土地承包法》以下簡稱《農村土地承包法》進行審理,有的依據《中華人民共和國合同法》以下簡稱《合同法》進行審理,甚至在審理案件中,一種案件會出現兩種審判結果。不僅產生糾紛的雙方當事人不服,就審理該案件的法官也感到疑惑。因此,對國有土地承包經營權,特別是土地承包經營權的取得、產生糾紛的原因,解決糾紛的法律依據,有必要進行分析和研究,有助于保護企業和承包權人的合法權益。筆者僅就國有土地承包權糾紛產生的原因及對策,愿與同行進行相關探討,以求共識。一、國有土地承包經營權的取得國有土地承包經營權是一種用益物權,所謂用益物權是指用益物人在一定范圍內,通過合法使用他人之物,取得的收益權。用益物權的取得是基于用益物人與物的所有權人雙方簽訂的合同確定的權利義務產生的。顯然土地承包經營權,也是基于土地承包經營合同而產生的。它是根據發包人與承包人依法簽訂的土地承包合同這一法律行為取得的。國有林區土地承包經營權是國有林業企業將經營管理的可耕種的國有土地發包給企業內部職工耕種,國有林業企業是發包人,其權利主要是收取土地使用費。企業職工是承包權人,企業職工支付土地承包費用后,取得土地承包經營權。企業不干涉承包權人經營活動。國有林區土地承包經營起步較晚。過去,國有林業企業可耕種的土地均有企業內部的家屬隊、多種經營站統一經營管理。2001年企業改制后,企業內的家屬隊、多種經營站均被取消或解散。企業將這些原來由家屬隊、經營站經營管理的,可耕種的土地資源承包給企業職工經營。因此,國有土地承包經營權的取得,是企業職工與企業簽訂土地承包經營合同確定的,是否簽訂土地經營承包合同,是企業職工取得土地承包經營權的前提和依據。二、國有土地承包經營權糾紛案件產生的原因國有土地承包經營與農村土地承包經營不同,盡管二者都是土地承包經營,但二者還是有很大區別的。其區別主要在于:(一)土地所有權不同,國有土地承包經營承包權人承包的土地是國家所有的土地。發包人是國有土地的管理者即國有企業。而農村土地承包權人承包的土地是農村集體所有的土地。發包人是農村集體經濟組織或集體村民組織。(二)享受農業政策不同,國有土地承包權人不享受國家對農業生產的補貼政策,每年按照合同規定,向發包人交納土地承包費。農村土地承包權人在農業生產中享受國家農業生產的補貼政策,每畝地享受20元補貼,每年不用交納土地承包費。(三)承包形式不同,國有土地承包經營方式,是采用競價承包方式進行承包。承包人須取得競價資格后才可承包。農村土地承包經營方式,是根據家庭人口數量,按份承包,無需競價。(四)承包人不同,國有土地經營承包的承包人,一般是企業職工或職工的家屬。職工是否參加承包,根據自愿原則,企業不強迫承包。而農村土地承包的承包人是農村集體經濟組織成員,按照成員中家庭人口數量承包,每個成員包括未成年人、孤寡老人須有承包田,也可實行家庭聯產責任制承包,承包人是固定的。也有人稱為是口糧田,每個成員都有承包份額。由于國有土地承包經營與農村土地承包經營不同,產生土地承包權糾紛的原因也不同。三、土地承包經營權糾紛產生的原因土地資源是再生資源,人們可以通過對土地的各種經營活動,取得較多的經濟效益和經濟利益。誰承包了土地,誰就有了土地經營權,誰就可能得到不同的經濟利益,特別是經濟發展的今天,人們對土地資源的重新認識,都渴望得到土地。因此,土地承包經營權產生糾紛也就不怪了。土地承包經營產生的原因主要有以下方面(一)土地承包經營產生的歷史原因。過去,由于受歷史的局限性,人們對土地資源不夠重視,特別是林業企業和職工,認為企業就是進行林業生產活動,種地是農民的事。企業職工也受林業生產的影響,對農業生產不重視。把大量的土地、荒地閑置起來,有的企業將土地白白送給他人使用。2001年,林業企業改制后,企業轉化經營機制,除了少量的木材生產外,企業將可耕種的土地、荒地發包給企業職工經營承包。起初,職工都不愿承包,從主觀上說,大多數企業職工沒有種過地,不會種地,怕種不好賠錢。從客觀上說,當時糧食價格比較低,糧食產量低,種子化肥價格高,多數種地的人都賠錢。因此,很多職工寧可下崗自謀職業也不承包土地。在企業發包時,出現職工找人代包,頂名、冒名承包,承包后轉包等多種情況。2003年,隨著國家對農業政策的調整,對農業生產經營實行補貼,開放糧食價格,企業職工對農業生產有了重新認識。再有土地經營承包合同期限較長,一般規定承包期限三十年。有力促進種糧人的積極性。人們逐漸地感到土地資源的重要性,種地的人多了,過去找人代包,頂名、冒名承包,承包后轉包的人,以改當時初衷,要承包土地的人多了,以其承包合同的合法承包人身份,要求實際承包人讓地。以此引發的土地承包權糾紛案件逐年爭多。(二)企業不依文件規定發包,默許實際承包人多包地,是引發土地承包權糾紛的客觀原因。2001年,東方紅林業局為把可耕種的土地發包給企業職工經營耕種,下發了東林147號文件,文件規定每名職工可以承包80畝土地,經營期限三十年。每畝承包費35元。為鼓勵職工承包,林業局做了大量宣傳工作,并對承包土地的職工給予一定的優惠政策,凡是土地承包經營者,視為在崗人員,每年不需向企業繳納養老待業金(企業以承包權人上繳的部分土地承包費給繳納養老行業金)。凡是不參加土地承包經營者視為下崗待業人員,每年要向企業繳納個人養老待業金部分。但是,大多數林區職工不愿承包土地,思想不解放有顧慮,主觀上認識不到位,客觀上沒有耕作經驗,當時,糧食價格低,種地耕作成本高,種過地的人怕賠錢。沒有種過地的人,不敢種地。因此在落實承包經營責任制中,土地承包落實不下去,在這種情況下,企業對有能力承包的人,默許頂名、掛名、冒名多包,出現了有的職工不承包,有的承包大戶以頂名的辦法多承包了1000畝土地。還有的職工不承包,為其不繳納企業養老待業金,找人、托人給自己頂名、掛名承包。在承包合同書上名義是承包權人,實際沒有承包,放棄了承包經營權,有實際承包人承包,其與企業無任何關系,企業也給予默認。所謂頂名承包,就是指承包人不以自己名義與企業簽訂承包合同,而用不參加經營承包、規避企業養老待業金的人的名義與企業簽訂承包合同。我們把這種不參加承包,規避向企業繳納養老待業金的人稱頂名人,承包人稱實際承包權人。所謂掛名承包,是指承包人不以自己名義與企業簽訂承包經營合同,為多包地用其家庭成員中某一個人的名字與企業簽訂承包經營合同,家庭成員某個人為掛名人,承包人為實際承包權人。所謂冒名承包是指承包人不以自己名義與企業簽訂經營承包合同,為多包地用調離企業或脫離企業職工的名字與企業簽訂承包經營合同。企業不按照文件規定進行發包,名知頂名承包、掛名承包、冒名承包人不參加承包,在合同書中確存在頂名承包人、掛名承包人、冒名承包人的名字,默許實際承包人多包,弄虛作假。頂名承包人、冒名承包人現在以合同書承包權人的身份要地,是土地承包權糾紛引發的客觀原因。(三)合同承包人與實際承包權人無書面合同是引發承包權糾紛重要原因有的承包人為不種地,又規避向企業繳納養老待業金,托、找有經營承包能力的人,在企業競價承包時,給自己掛名、頂名承包。有的承包后轉包。實際承包權人鑒于承包人的某種關系和同情,在競價承包地時與頂名承包人、冒名承包人都有私下口頭協議。如我們審理葉-光與許*蘭、許*翠土地承包權糾紛案件中,許*蘭、許*翠是企業職工,許*蘭不愿承包土地,種地怕賠錢,放棄承包權,但又不情愿向企業繳納養老行業金,2001年10月,在企業競價土地承包經營權時,許*蘭與其丈夫牟*文找到葉-光說,種了二年地,都賠了,不能在種地了,以后也不種地了,你在承包時給許*蘭、許*翠掛名,以許*蘭、許*翠名義承包。她倆每年就可以不向企業交納養老待業金就行了。許*翠已經把家搬到哈爾濱市居住,不會回來種地了。許*蘭也表示以后絕不會種地。葉-光對許*蘭、許*翠的情況比較了解又住在一個林場,在承包時,以許*蘭、許*翠名義與林業企業簽訂土地承包經營合同,葉-光是實際承包權人,許*蘭、許*翠只是頂名承包。土地承包競價時,許*蘭、許*翠沒有參加競價,葉-光參加承包競價,土地競價費、承包費均是葉-光繳納的。葉-光以許*蘭、許*翠名義與企業簽訂土地承包合同。許*蘭、許*翠說不種地了,葉-光與許*蘭及許*蘭丈夫牟*文只是口頭約定,沒有書面合同。許*蘭向葉-光要地種,雙方引發糾紛,訴訟到法院。再如我們審理的代*利與陳-軍土地承包權糾紛案件,也是這種情況。1995年,代*利通過土地管理部門批準開墾了200畝荒地,2001年企業改制,競價土地承包經營權時,代*利對開墾的土地享有優先承包權。陳-軍為種地,為規避向企業交納養老待業金,讓代*利給頂名承包,代*利在土地競價承包時,以陳-軍名義與企業簽訂了土地承包合同。代*利是實際承包權人,陳-軍是頂名承包人。陳-軍只是口頭約定不種地,無書面合同。2005年,陳-軍以合同書合法承包人身份要代*利讓地,雙方引發土地承包權糾紛。無論是頂名、掛名、冒名承包,還是承包后轉包,當事人之間都是口頭約定,無書面合同。當事人之間權利義務不清,是引發土地承包經營權糾紛的一個重要原因。四、解決土地承包權糾紛的幾點法律思考當前,因土地承包經營權糾紛訴訟到人民法院的案件逐年上升。僅就東方紅林區基層法院審理的土地承包經營權糾紛案件看,2003年,受理審結25件,占案件總數的6%;2004年,受理審結28件,占案件總數的7%;2005年,審結31件,占案件總數的8.6%;2006年,受理審結22件,雖有所減少,但2007仍有上升的趨勢。筆者僅就土地承包權糾紛的產生原因及對策進行有關探討。土地承包權糾紛案件情況復雜多樣,涉及當事人切身利益,處理不當極易引起當事人涉訴上訪。當事人雙方沒有書面合同,權利義務不清,審理起來比較困難,也比較棘手。筆者對審理這類土地承包經營權糾紛案件幾點法律思考。(一)如何確定承包權人的法律地位查明案件事實,確定承包權人的法律地位。是解決承包權糾紛的基礎,也是解決承包權糾紛案件的關鍵。我們就以葉-光與許*蘭、許*翠土地承包權糾紛一案進行分析探討,誰應該是該案件的承包權人。2001年11月,國有企業的東方紅林業局馬安山農業實驗場競價承包土地經營權,承包人葉-光交納480元競價費,以自己、妻子李*賢、兄長葉-明、子女葉-青、葉-華、朋友許*蘭、許*翠名義與企業簽訂了480畝土地承包合同,承包期限三十年。按林業企業文件規定每人只能承包80畝,葉-光以自己和他人名義承包了480畝,多包400畝。發包方林業企業默許并承認葉-光是承包人。每年發包方林業企業直接向葉-光收取480畝土地承包費用。收據是以合同書中的姓名葉-光、葉-青、葉-華、葉-明、李*賢、許*蘭、許*翠等人開據的。到底誰是承包權人,如依合同規定,葉-光、葉-青、葉-華、葉-明、李*賢、許*蘭、許*翠都是承包權人。對這個問題有不同觀點,有一種觀點認為合同名稱是誰,承包人就是誰,以合同書為準。另一種觀點認為,不能以合同書為準,要看其是否參加了土地競價活動,與發包方有無合同規定的權利義務關系。誰有權利義務關系誰就是承包權人。筆者同意第二種觀點。理由如下,第一,實際承包人為取得承包經營權,向發包方交納了土地競價承包費,參加了土地承包經營權競價活動,取得了土地經營承包活動的資格,通過競價取得了承包經營權,這是承包權人的真實意思表示。承包人實施的行為是為自己承包土地實施行為,不是為他人代理行為,更不是為他人代包行為。第二,發包方企業承認默認實際承包人的承包行為,每年收取了實際承包人的土地承包費用,與實際承包權人之間產生了權利義務關系。發包方對掛名、頂名人不予認可,發包方不承認與掛名、頂名人有權利義務關系。認為掛名、頂名承包只是形式而已,他們沒有參加承包經營活動。因此,在上述承包合同書中頂名、掛名人不是承包權人。葉-光參加了土地承包經營競價活動,交納土地承包費,與發包方形成了法律上的權利義務關系。葉-光是實際承包權人。從合同書上看,名義上許*蘭、許*翠與企業簽訂土地承包經營合同,事實上許*蘭、許*翠沒有與企業簽訂合同,沒有參加土地競價活動,是許*蘭、許*翠不參加土地承包活動,放棄土地承包經營權,又想規避向企業交納養老待業金,讓他人頂名承包情況下,才有了葉-光以許*蘭、許*翠名義與企業簽訂的合同。因此,許*蘭、許*翠不是承包權人。葉-光是承包權人。(二)如何確定合同效力以他人名義為自己簽訂土地承包經營合同,該合同是否具有法律效力,對誰發生法律效力。有二種觀點,第一種觀點認為,以他人名義為自己簽訂土地承包合同,該合同對他人有效,對自己無效。理由是以他人名義簽訂合同,符合民法規定的表見代理行為,合同對他人發生法律效力。以葉-光與許*蘭土地承包合同為例,許*蘭讓葉-光在土地承包中以許*蘭、許*翠名義承包,即使許*蘭表示種地賠錢,不種地了,沒有表示放棄經營權。發包方明知葉-光以許*蘭、許*翠名義競價土地承包經營,并允許葉-光在合同書中簽訂許*蘭、許*翠名稱,不是葉-光名稱,符合表見代理行為。所以合同仍對許*蘭、許*翠發生法律效力。第二種觀點認為,以他人名義為自己簽訂合同,該合同無效。理由是:以他人名義為自己簽訂合同,首先是欺詐行為。合同法第五十二條第一項規定,一方以欺詐、脅迫手段訂立合同,損害國家利益的,是無效合同。其次是合同法第五十二條第二項規定,惡意串通,損害國家、集體或者第三人利益的合同,是無效合同。許*蘭、許*翠讓葉-光以許*蘭、許*翠名義與企業簽訂土地承包合同,是為自己不種地,規避不向企業交納養老待業金這一目的,損害了國有企業利益。也是違法合同,因此該合同是無效合同。筆者同意第二種意見。對無效合同,應當建議企業與實際承包人重新簽訂合同。(三)如何適用法律問題既然國有土地承包權與農村土地承包權不同,所以,在處理國有土地承包權糾紛時,不能適用《農村土地承包法》解決土地承包權糾紛。目前,在無相關司法解釋的情況下,筆者認為應適用《合同法》,來解決國有土地承包權合同糾紛案件。理由是:一、國有土地承包權的取得是基于合同產生的,合同確定了實際承包權人的法律地位,取得了土地承包權。二、合同確定了發包方與承包方的權利和義務。所以在審理國有土地承包權糾紛案件應適用《合同法》。
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